Из-за полного непонимания действительного положения вещей созыв Большой комиссии был воспринят за границей, по выражению одного английского современника, «как невиданный пример добровольной передачи власти абсолютным правителем народу». Даже Фридрих Великий, который, в отличие от некоторых частных высказываний, не скупился на публичные похвалы дочери своего генерала, за эту инициативу «отвел ей место между Солоном и Ликургом».
Почти революционный оттенок приобрел замысел Екатерины благодаря инструкции, которую она написала втайне и теперь положила в основу деятельности Большой комиссии. Эта инструкция, так называемый «Наказ», была плодом ее чтения, когда она еще была великой княгиней. Сама она называла свой труд плагиатом и признавала, что ограбила Монтескье, не называя его. К ограбленным относятся также Беккариа (О преступлении и наказании), Пуфендорф (De jure naturae ef gentium), Гротиус (De jure belli ef pads), Бильфельд (Institutions politiques). Автор «Наказа» не переработала эти плоды своего чтения, чтобы приспособить их к условиям России, а ограничилась тем, что более чем в пятистах параграфах расположила друг за другом смешанные с общими идеями просветительства возвышенные принципы. Здесь в духе Просвещения так много говорилось о свободе, человеческом достоинстве, всеобщих правах человека, терпимости и предосудительности угнетения, причем с такой подчеркнуто прогрессивной тенденцией и в таких радикальных формулировках, что это сочинение императрицы было запрещено в королевской Франции. В конце «Наказа», в § 518, Екатерина заявляла:
«Все сказанное здесь вряд ли понравится льстецам, которые ежедневно повторяют властителям, что народы созданы только для них… Что касается Нас, то Мы думаем и громко этим похваляемся, что Мы здесь только ради Нашего народа… Упаси Бог, чтобы после завершения законодательной деятельности был более справедливый и счастливый народ, чем Наш!»
С самого начала было ясно, что провозглашенные здесь принципы без учета русской действительности превратятся в России в абстракцию, о практической реализации которой нечего и думать. Во всяком случае, это понимала и сама Екатерина. Панин сказал о «Наказе»: «Это аксиомы для сноса стен» (се sont des axiomes a renverser des mu rallies). Однако стены, на которых основывалось государство и самодержавие, Екатерина отнюдь не собиралась сносить. Она и сама противоречила написанному в «Наказе», когда, явно в диссонанс возвеличиванию свободы — «Свобода, Ты душа всех вещей, без Тебя все мертво», — не упускала случая заметить, что для России любая другая форма правления, кроме самодержавия, не только вредна, но и разрушительна.
