Написала ли Екатерина свой «Наказ», который за границей был неверно воспринят как составленный ею свод законов, лишь с намерением «пустить пыль в глаза иностранцам», как горько заметил позднее ее сын, или же она действительно верила в осуществление этих принципов, остается загадкой. Несомненно то, что заграница этим была введена в заблуждение относительно подлинного положения в России. Примечательно, что Екатерина приказала сразу же отпечатать свой «Наказ» для заграницы на трех языках — латинском, французском и немецком. Однако категорически запретила, чтобы в России низшие чиновники и другие персоны получали о нем сведения.
Большая законодательная комиссия собралась летом 1767 года в знаменитой Грановитой палате московского Кремля. Но прежде чем «Наказ» был представлен комиссии, он был более чем наполовину урезан из-за резкой оппозиции дворянских кругов и при молчаливом согласии императрицы. Впрочем, осталось еще так много, что выборные представители в комиссии при зачтении «Наказа» от умиления прослезились.
Вскоре всем стало ясно, что хотя предлагаемые «Наказом» принципы и благородны, но совершенно непригодны для свода российских законов. Кроме того, комиссия вследствие своего состава и численности не имела необходимой квалификации для выполнения своей задачи — создания свода законов. После того как в Москве прошло двести заседаний, она была переведена в Петербург, затем из-за турецкой войны перенесена и постепенно, не заседая больше, канула в Лету. Практического значения для действительного развития России и это начинание «commenceuse par profeession» не имело. Единственным актом Большой комиссии было единодушно принятое присвоение Екатерине титула «Великой».
Тем не менее комиссия вызвала побочный результат, не связанный с ее задачами. Со всех концов и от всех слоев империи в нее посылались подробные отчеты о положении дел. Императрица усердно изучала эти сообщения и, по ее собственным словам, «получила освещение и знание обо всей империи». И, без сомнения, сделала некоторые выводы.
Продолжительные исторические последствия имели государственная политика унитаризации и осторожные меры по русификации, проводимые Екатериной.
Она провозгласила самостоятельность губерний, внешне поощряя местное самоуправление, но в целом сохранив характер империи как военно-полицейского государства, которое опирается на централизованный чиновничий аппарат и управляется дворянством. В ходе европеизации механизма управления она разработала «Учреждения для управления губерний», при этом количество губерний сильно возросло (с 8 до 50), а расшатавшаяся система управления была поставлена на новую, лучшую основу (1775 год). Одновременно она попыталась передать сословиям в отдельных губерниях в ограниченном размере собственные функции управления. Города также должны были получить ограниченное самоуправление
