Уже современникам бросалось в глаза, что императрица весьма сдержанно допускала в свое ближайшее окружение в качестве советников «честных, знающих, обладающих государственной мудростью и знакомых с делами управления людей». У нее очень рано проявились тщеславие и властолюбие, побуждавшие ее в течение всей жизни удерживать сильные личности на дистанции, не позволяющей им оказывать решающее влияние. В то же время Екатерина окружала себя «удобными» фигурами. Хотя сразу же после прихода к власти она вызвала из ссылки участника заговора против Петра III, уже почти семидесятилетнего бывшего великого канцлера Бестужева, но не допустила, чтобы он стал ведущим государственным деятелем, так же как и более молодого, тогда сорокапятилетнего Никиту Панина, который был хоть и ленив, но не менее опытен и умен. Панин в качестве председателя комиссии по иностранным делам стал руководителем внешней политики, но не великим канцлером: тактическое руководство до самой смерти Екатерина осуществляла сама.
В последнее время этот тезис подвергается сомнению. Подчеркивается, напротив, что отказ от своего авторства в пользу монарха является стилем абсолютистского правления и что нельзя недооценивать фактическое влияние Панина, а позднее Потемкина и Безбородко на внешнюю политику (Гитерман). Все же не подлежит сомнению, что при всей восприимчивости к идеям и побуждениям других окончательное решение всегда оставалось за Екатериной. Этим она отличалась, например, от королевы Англии Елизаветы. «Никто из министров и фаворитов Екатерины не имел на нее такого влияния. как Барли (Burleigh) на Елизавету» (Гук).
Внутренняя политика в персональном отношении была строго отделена от внешней — их объединяла лишь личность Екатерины. На важнейший внутриполитический пост — генерал-прокурора — Екатерина назначила полностью послушного ей князя Александра Вяземского, бесцветную личность. Вяземский считался ограниченным, но его преимущество заключалось в честности, что было особенно важно, поскольку ему подчинялось управление финансами. Хотя он занимал должность 29 лет (с 1764 по 1792 годы), но оставил такой незначительный след, что во многих изложениях истории России его имя даже не упоминается.
Уже на второй год своего правления Екатерина выпустила так называемый Манифест молчания, в котором она по-матерински увещевает своих «верноподданных, которые заражены беспокойными мыслями», воздержаться от ненужных разговоров и жить, исполняя свои обязанности в отношении себя и своих ближних. «Однако если Наше материнское наставление не возымеет действия, то пусть каждый из этих грубых людей знает, что он… испытает на себе всю тяжесть Нашего гнева как презревший Нашу высочайшую волю». Чем дольше она царствовала, тем чувствительнее ощущали подданные тяжесть ее гнева.
