В борьбе за Балканы Австро-Венгрия и Германия сталкивались прежде всего с Россией и Англией. Англия рассматривала Балканы и особенно Ближний Восток как важнейший район своего влияния и как стратегический плацдарм к дальним подступам к Индии. Английские империалисты активно противодействовали Германии в Турции, тормозили финансирование строительства Багдадской железной дороги, оказывали политический нажим на турецкого султана. Не менее важное значение имели Балканы для России. Царское правительство было заинтересовано в том, чтобы не допустить укрепления здесь позиций Австро-Венгрии и Германии, так как это могло привести к осложнениям в вопросе о проливах и создать прямую угрозу Черноморскому побережью России.
В 1908 году в Турции произошла верхушечная буржуазная революция. Великим визирем стал сторонник Англии Киамиль-паша. В австро-венгерских правящих кругах возникли опасения, что младотурецкое правительство, образовавшееся в результате революции 1908 года, может потребовать возвращения Боснии и Герцеговины, находившихся во «временной оккупации» Австро-Венгрии. В то же время существовало убеждение, что обстановка благоприятствует проведению аннексии этих территорий: Турция переживала внутренний кризис; Россия как основной противник к войне не была готова.
В начале 1908 года Австро-Венгрия перешла к осуществлению первой части своих захватнических планов на Балканском полуострове — аннексии Боснии и Герцеговины и подготовке превентивной войны с Сербией. Используя заинтересованность России в изменении режима черноморских проливов, Австрия предложила царскому правительству соглашение, по которому австрийское правительство обязывалось не препятствовать России добиваться открытия проливов для прохода русских военных судов, а Россия взамен не должна возражать против аннексии Боснии «и Герцеговины. Таким путем Австрия рассчитывала подорвать влияние России на Балканах и столкнуть Россию с Англией и Турцией. Одновременно австро-германская дипломатия надеялась нанести удар по Антанте.
15 сентября 1908 года в Бухлау (Австро-Венгрия) между министрами иностранных дел Австрии и России — Эренталем и Извольским — состоялось свидание, во время которого Извольский в принципе не возражал против аннексии Боснии и Герцеговины, но настаивал на том, чтобы Австро-Венгрия компенсировала Сербию и
Черногорию за аннексию этих территорий и чтобы была созвана международная конференция для пересмотра соответствующий статей Берлинского трактата 1878 года. Твердого обязательства царское правительство в отношении Боснии и Герцеговины не дало, так как только австрийского согласия на пересмотр режима проливов было недостаточно. Нужно было получить согласие остальных европейских держав. С этой целью Извольский отправился в поездку по европейским столицам. В Германии он получил туманные обеща
