Между тем оговорка Полибия о роли сената отражала очевидное положение вещей. По традиции все распоряжения сената считались легитимными, а все то, что шло вразрез с его волей, было незаконным.[25] Главенство сената в государственных делах выражалось даже в самой формуле «сенат и народ римский» (senatus populusque Romanus, SPQR), да и во всех правовых актах он стоял на первом месте (senatus decrevit, populus iussit). При этом принцип комплектования сената был олигархическим – его члены не избирались, как депутаты парламента, а попадали туда по отбытии магистратур, причем главенствовали в нем консуляры, составлявшие узкую группу из 25–30 человек.[26]
Что же касается народного собрания, то оно было серьезно стеснено в своих функциях как обычаем, так и процедурными ограничениями. Нобили на правах магистратов созывали комиции, председательствовали в них, вносили законопроекты, выступали с речами и объявляли об их закрытии. Комиции могли только принимать или отклонять предлагаемые им консулами или плебейскими трибунами законопроекты, не внося в них от себя никаких поправок. Подсчет голосов велся не по «головам», а по трибам или центуриям, чего никогда не было в греческих полисах.[27] Кроме того, знать контролировала религиозную жизнь общины, поскольку жреческие коллегии пополнялись путем кооптации или путем назначения, исходившего от великого понтифика, который один избирался комициями[28] (что, впрочем, никак не влияло на его политическую позицию).[29]
Консулы могли отложить выборы и обсуждение законопроектов в народном собрании под предлогом наблюдений за небом и неблагоприятных знамений.[30]
Правда, со временем, особенно в ходе гражданских войн, роль плебса в политике стала расти.[31] Верхам приходилось принимать его арбитраж в тех случаях, когда им не удавалось устранить свои разногласия до выборов. Этому способствовала необходимость ротации магистратов, лежавшая в основе полисной системы.[32] Однако должности оставались, в отличие от Афин, неоплачиваемыми; сенат по-прежнему не избирался, а пополнялся бывшими магистратами; комиции продолжали голосовать по центуриям и трибам. Они могли играть самостоятельную роль лишь благодаря разногласиям среди власть имущих. Однако поставить себя над сенатом народному собранию не удалось – оно не было готово к этому ни организационно, ни психологически. К тому же со временем в дело вступила армия, конкурировать с которой комиции, естественно, не могли.
