[73]
Фактически это постановление требовало от народных судов осуждать преступников к принудительным работам без содержания под стражей:
«Перед правительством стоял вопрос: либо идти по линии расширения и строительства новых мест лишения свободы, либо вместо краткосрочного лишения свободы, применяемого в отношении менее опасных преступников, совершающих преступления случайно (впервые или вследствие тяжёлых стечений обстоятельств) применять другие меры социальной защиты, но меры всё же достаточно серьёзные и реальные.
Естественно, что правительство не могло пойти по первому пути. Это было бы политически неверно. Вот почему было признано необходимым взять другой путь — путь замены краткосрочного лишения свободы другими мерами социальной защиты».[74]
В результате всю первую половину 1930-х годов доля осуждённых народными судами к принудительным работам превышала 50 %. Так, в 1930 году 20 % всех убийц, 31 % насильников, 46,2 % грабителей и 69,7 % воров были осуждены к принудительным работам без содержания под стражей.[75]
Однако, невзирая на все усилия, тюрьмы по-прежнему оставались переполненными. Терпеть и дальше такое положение, когда уголовные преступники фактически остаются безнаказанными из-за того, что их некуда сажать, было нельзя. С 1929 года начинает создаваться система исправительно-трудовых лагерей. Для руководства ею 25 апреля 1930 года было организовано Управление лагерей ОГПУ, менее чем через год получившее статус главного управления (ГУЛАГ ОГПУ)[76]
Поначалу численность заключённых в исправительно-трудовых лагерях (ИТЛ) была относительно невелика. Так, на 1 января 1 930 года она составила 179 000 человек, на 1 января 1931 года — 212 000, на 1 января 1932-го — 268 700, на 1 января 1933-го — 334 300, на 1 января 1934-го — 510 307 человек.[77]
Помимо ИТЛ существовали исправительно-трудовые колонии (ИТК), куда направлялись осуждённые на небольшие сроки. До осени 1938 года ИТК вместе с тюрьмами находились в подчинении Отдела мест заключений (ОМЗ) НКВД СССР. Поэтому за 1935–1938 годы пока что удалось найти лишь совместную статистику. С 1939 года ИТК находились в ведении ГУЛАГа, а тюрьмы в ведении Главного тюремного управления (ГТУ) НКВД СССР.
Численность заключённых на 7 января:
| — | ИТЛ | ИТК | Тюрьмы | Всего |
| 1935 | 725 483 | 307 101 | 1 032 584 |
| 1936 | 839 406 | 465 297 | 1 304 703 |
| 1937 | 820 881 | 375 376 | 1 196 257 |
| 1938 | 996 367 | 887 635 | 1 884 002 |
| 1939 | 1 317195 | 355 243 | 342 131 | 2014569 |
| 1940 |
