Первый собор открылся 27 февраля 1549 года, и начался он с обращения к народу самого Ивана Васильевича, который, покаявшись в своих юношеских грехах, пообещал положить конец боярским несправедливостям в отношении детей боярских и крестьян, искоренить неправосудие, лихоимство и сребролюбие. Он пообещал также издать справедливые законы и назначил «судей правдивых» для составления будущего Судебника, а пока учредил специальный орган во главе с Адашевым для рассмотрения челобитных на свое имя и вывел из-под юрисдикции наместников дела по тяжбам с участием детей боярских, за исключением дел об убийствах и грабежах.
К следующему году Судебник был готов. Он представлял собой уточненный, расширенный и усовершенствованный вариант Судебника Ивана III от 1497 года и состоял из ста статей, большинство которых относилось к уголовному законодательству и лишь некоторые — к гражданскому. Наибольший интерес вызывают статьи, регламентирующие организацию судопроизводства и правовое положение сословий. Смысл произведенных изменений в судопроизводстве сводился к ограничению прав бояр-наместников (в городах) и волостелей (в сельской местности) по рассмотрению судебных дел. В их исключительной юрисдикции остались лишь дела в отношении «служилых государевых людей». Все остальные дела они могли рассматривать только с участием выборных от народа старост и целовальников. Судебник, а вслед за ним и уставные грамоты, выдаваемые уездам, предоставляли возможность их жителям вообще уйти от наместничьего (волостельского) суда. Правда, за это следовало заплатить в казну немалую сумму оброка. Тем не менее возможность, хоть и платную, реального самоуправления административная реформа, проводимая Избранной радой Ивана IV, давала. Чаще других этим правом пользовались земли, ранее входившие в Новгородскую республику и имевшие соответствующую практику.
Охраняя средние и низшие слои населения от боярского самоуправства, Судебник установил своеобразную табель о рангах, взяв за точку отсчета сумму штрафа, выплачиваемого потерпевшему за «бесчестие». Так, боярин за ущерб, причиненный его достоинству, мог получить 600 рублей, дьяк — 200, служилый дворянин — в зависимости от получаемого по службе дохода. Гостю, оптовому торговцу, за «бесчестие» причиталось 50 рублей, посадскому (мещанину) и розничному торговцу — в десять раз меньше, достоинство же ремесленника и крестьянина оценивалось в один рубль. В то же время разработчики закона попытались ограничить распространение холопства, в том числе и служилого, как форму оплаты процентов по кредиту. Судебник подтвердил право крестьян на Юрьев день (право перехода к другому помещику), а выкуп пленных россиян объявил государственным делом, для чего ввел специальный налог.
