Реформам не предшествовали общественные движения, которые могли бы создать философские основания и теоретические системы преобразования. Даже высшие классы населения лишены были критического сознания и всякой личной инициативы в деятельности. Пред царем падали ниц и называли себя холопами и сиротами, подписывались под челобитными уменьшительными именами, но считали себя избранным народом; пользовались службою иностранцев, но называли их еретиками; свои старинные обычаи, уставы признавали богоугодными и святыми наравне с церковью. Безвольное население крепко держалось предубеждений и привычек, привитых ему установившимися порядками и государственным строем.
“Наш народ, – говорит Петр, – яко дети учения ради никогда за азбуку не примутся, когда от матери не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но, когда выучатся, потом благодарят, что явно из всех нынешних дел; не все ль неволею сделано?” Он был глубоко убежден, что только насильственным путем, с помощью царских указов и всесильной администрации, возможно пересоздать народную и государственную жизнь. И державный мастер круто приступает к ломке старых порядков, не считаясь ни с народной психологией, ни с теми идеями и отношениями, которые успели прочно отложиться в хозяйственном быту. Орудие его – самодержавная власть; его цель и оправдание – польза государства и благо народа.
Необходимо также принять во внимание, что молодой царь и его приближенные: Курбатов, Меншиков, Апраксин, Ягужинский и другие, были только самоучками и дилетантами в делах управления. Московские бояре давно превратились в “отпавшее зябкое дерево”. В царском совете они сидели, – по показанию Кошихина, – “брады свои уставя и ничего не отвещая, понеже царь жаловал многих бояр не по разуму их, но по великой породе, и многие из них грамоте не ученые и не студерованные”. Такие государственные люди не надобились Петру, а опытных администраторов и законодателей достать было неоткуда. Не сохранилось указа об упразднении Боярской думы; но факт несомненен. Первые верховные учреждения Петра – Кабинет и Ближняя канцелярия. В них участвовали приближенные царя, пользовавшиеся его собственным доверием: Головин, Стрешнев, Ромодановский и другие. А. В. Макаров состоял секретарем при Кабинете и докладывал самому царю все поступившие просьбы, жалобы и донесения. В день объявления войны с Турцией, 22 февраля 1711 года, создано новое высшее учреждение: “определили быть для отлучек наших правительствующий Сенат для управления”. 2 марта издан другой указ: “Всяк да будет послушен Сенату и их указам так, как нам самому”. Петр убеждал своих сотрудников действовать вполне самостоятельно и называл их “господами Сенат”. Это учреждение стояло гораздо выше Боярской думы: в нем соединялся высший судебный авторитет с административным и законодательным.
