Поэтому в войну 1877–1878 г. Черноморский флот не смог развить значительных активных операций и ограничился действиями минных катеров на Дунае и рейсами военных пароходов по Черному морю.
В 1880 г. положение в Турции было очень тревожное: Россия опасалась, что Босфор попадет в руки Англии, которая бомбардировала Александрию и уже захватила Египет. Отсутствие на Черном море линейного флота парализовало активные шаги со стороны царского правительства.
Тихий океан. Хотя до 1880 г. Китай и Япония и не угрожали России, однако их назревавшее столкновение могло вызвать вмешательство европейских держав. Царская Россия не могла остаться безучастной при дележе китайских владений, который нарушил бы установившееся равновесие на берегах Тихого океана.
Таким образом, к началу 1881 г. военно-политическая обстановка осложнилась на всех трех главных морских театрах России, где требовались солидные силы военного флота и опорных баз. Поэтому развитие морских сил приобретало важное значение во внешней политике царского правительства как в Европе — на Балтийском и Черном морях, так и в Азии — на Дальнем Востоке.
Александр III образовал Особое совещание под председательством великого князя генерал-адмирала Алексея Александровича. Совещание обсудило задачи флота в связи с основами внешней политики России и наметило на последующие 20 лет морские задачи и программу судостроения. Особым совещанием были приняты следующие решения.
На Черном море. Первой заботой по восстановлению активных морских сил должно быть возрождение Черноморского флота, а затем уже надо развивать флоты на других морях. Флот должен иметь безусловное преобладание над Турцией для овладения Босфором и переброски десанта в 30 000 человек.
На Балтийском море. Состав Балтийского флота должен приобрести первенствующее значение на этом театре сравнительно с флотами других держав. Необходимо создание незамерзающей базы.
В Тихом океане. В случае столкновения с Китаем или с Японией — откомандирование в воды Тихого океана сильных боевых эскадр из Балтийского и Черноморского флотов. Для ограждения интересов России от покушения европейских держав — располагать на Востоке достаточным количеством крейсеров, которые могли бы в случае конфликта угрожать колониям и морской торговле противника.
В объяснительной записке к проекту 20-летней программы судостроения на период с 1881 по 1900 г. включительно было сказано: «Россия не должна играть на море той же слабой роли, как в последнюю русско-турецкую войну. Она должна быть готова встретить неприятеля за пределами своих вод у его берегов, будь это в Балтике или в Черном море».
