На закрытом заседании Х съезда РКП (б) в марте 1921 г., посвященном вопросам военного строительства, С.И. Гусев и М.В. Фрунзе впервые предложили тезисы о реорганизации Красной Армии в свете своего рода новой концепции «национальной оборонительной войны», встретившей решительное возражение Троцкого, сторонника «экспорта революции». Авторы тезисов не стали настаивать на рассмотрении их в качестве проекта для резолюции, распространив их в качестве рабочего документа[34]. Но ход дальнейших событий показывает, что подготовка военной реформы проходила в этом духе, а Троцкий в конечном счете вынужден был уйти со своих постов.
В июне 1921 г. РВС объявил о сокращении военных заказов. С окончанием военных действий началась демобилизация Красной Армии. К концу 1921 г. ее численность сократилась до 1,6 млн человек, 1922 г. — до 800 тыс, 1923 г. — до 610 тыс человек. С 1924 г. комиссия РВС по председательством Фрунзе приступила к практической реализации военной реформы. Реформа провозглашала реорганизацию громоздкого центрального аппарата управления Вооруженных Сил, внедрение плановости в оборонные мероприятия, формирование нового командного состава за счет выдвиженцев Гражданской войны. В деле снабжения армии упразднялись лишние звенья, а хозяйственные функции были децентрализованы. На Штаб РККА были возложены разработки оперативных, мобилизационных и организационных вопросов и составление плана обороны страны в целом.
Вводилась территориально-милиционная система прохождения военной службы. Кадровый состав Красной Армии был ограничен численностью 562 тыс человек, размещенных в 10 военных округах. Они-то и должны были служить базой для подготовки резервов (без отрыва или с частичным отрывом от производства). При проведении военной реформы ожили отголоски споров в большевистском руководстве[35] о том, нужна ли Советской республике кадровая армия и нельзя ли будет обойтись резервно-милиционной системой через проведение Всевобуча. Но на практике советское государство просто не могло позволить себе содержание большой кадровой армии, не говоря уже о производстве вооружений. С 1921 по 1926 гг. расходы на оборону страны непрерывно сокращались, и были доведены до 12 % госбюджета.
20 ноября 1921 г. глава ГУВП П.А. Богданов писал Ленину, что военная промышленность страны на грани краха. Старые запасы, которыми она питалась, полностью истощены. Вставали задачи вывести ее из кризиса и поставить хотя бы вровень с другими отраслями, но, как писал Богданов, «государственные органы глухи к нуждам военной промышленности», и одновременно он подчеркивал, что
