Однако трудно согласиться с Б. Н. Мироновым, увидевшим в подобных учреждениях прообраз гражданского общества по западному образцу [166]. Земства находились под контролем центральной и местной властей, многие решения собраний и управ должны были утверждаться губернатором или министром, финансировались они из налогов с населения: 1 % брался с доходности земли, с земледелия и промыслов крестьян, с дохода торгово-промышленных заведений. Деятельность земских учреждений не имела политических функций, это было управление лишь в сфере народного хозяйства (прежде всего агрокультуры, продуктивности скота, ветеринарии), медицины, образования, страхования, статистики, почты, приютов, тюрем и т. п.
К началу ХХ в. эта система имела следующий вид. Общины, объединяющие крестьян одной деревни или нескольких малых соседних деревень, имели орган крестьянского самоуправления — сельский сход, который, в свою очередь, избирал сельского старосту. Несколько общин входили в волости, как правило, это несколько деревень с населением до 2000 человек. За порядком и сбором налогов следили старосты, волостные старшины и волостные судьи. Их в свою очередь контролировали мировые посредники, подчиненные губернскому учреждению по крестьянским делам. По закону 1889 г. мировые посредники и уездные собрания были заменены земскими участковыми начальниками, которые назначались из дворян и имели полномочия по утверждению решений крестьянских сходов, назначению и смещению должностных лиц и даже по наказанию крестьян.
Подобно земским органам эпохи Московского царства, сельские старосты и волостные старшины, сборщики податей и другие выборные были для власти бесплатным дополнительным административно-полицейским звеном, выполняли в большой степени государственно-управленческие функции. Волостной старшина следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в волости».
Население, разделенное на курии, избирало уездное земское собрание. Помещики и зажиточные горожане избирали прямо, а крестьяне (только мужского пола) — через выборных от общин. Имущественный ценз был очень высоким. Так, в Москве и Петербурге в прямых выборах участвовали около 5 % взрослого населения. При таком порядке выборов в уездных собраниях дворяне составляли почти 50 % депутатов («гласных»). Они избирали губернское земское собрание (в 1890 г. 89,5 % их депутатов были дворянами). Исполнительными органами уезда и губернии были земские управы.
