Ушаков, разумеется, понимал, что поддерживать порядок под страхом применения оружия долго нельзя. Необходимы были государственные органы власти, которые могли бы взять эту заботу на себя. Однако создание таких органов оказалось делом совсем не простым. Учрежденные на островах временные органы самоуправления оказались малоэффективными. В них шла грызня между представителями слоев населения. Дворяне, не желавшие сидеть в правлениях рядом с «чернью», истолковывали рекомендации главнокомандующего эскадрой по осуществлению самоуправления на свой лад, как им было выгоднее. Всюду царило недовольство.
24 марта Ушакову доставили петицию, подписанную 259 жителями города Занте. В петиции выражалась просьба вернуть населению те права, которые Ушаков дал им будучи на острове и которые узурпировали с тех пор дворяне. «Преимуществами, дарованными вам Богом, — писали они, — наставляли и поучали вы нас в первый день вашего прибытия на остров Занте, тот же дух да благоволите превратить настоящее правление в островах имянным вашим подписанием». Авторы письма считали справедливым выбирать судей не только из дворян, которых на острове всего триста семейств, но и из «лекарей, стряпчих, законоистолкователей, нотариусов, купцов, а также промышленников, заводчиков, мастеровых, художников, которых в одном только городе считается несколько тысяч».
— Старшины острова, по всему, мутят воду, — сказал Ушаков своему флаг-офицеру лейтенанту Головачеву. — Поезжай, Павел Богданович, разберись, и пусть все будет так, как раньше договорено было, как того требуют жители, подписавшие сие письмо.
Не успел флаг-офицер отбыть для разбора жалобы на остров Занте, как пришло письмо от жителей Кефалонии. И опять о том же — о бездействии правления, фактически безвластии… Чтобы успокоить авторов письма, Ушаков тотчас написал им ответ, в котором убеждал их «соблюдать тишину и порядок и ожидать окончательного решения терпеливо». «Послали мы, — писал он далее, — повеление во все острова прислать в Корфу к соединенным эскадрам депутатов для составления правления наилучшим образом, как должно быть республике. Мы начали уже учреждение сие приводить в порядок. Ожидаем только скорейшей присылки депутатов и вместе со всеми ими тотчас оное правление и весь порядок установим единообразно на всех островах, каковое учреждение и на остров Кефалонию прислано будет».
Предложение об избрании делегатов и направлении их в город Корфу было разослано 12 апреля. Этим народным представителям предстояло, как ядру будущего сената, выработать проект государственного устройства семи островов в соответствии с предложениями главнокомандующего соединенным флотом об основах конституции будущей республики.
