В целом, конечно, не стоить переоценивать роль Сената как высшего органа управления. Всей полнотой власти в России обладал монарх, которому Сенат помогал в его деятельности, при этом полностью завися от его воли. Император мог назначить в сенаторы любого человека и так же легко отстранить от должности. Какой-либо правовой защитой (по писаному или обычному праву) не обладал даже самый знатный член Сената. Не шла речь и об ограничении самодержавной власти. Абсолютизм сменил эпоху сословно-представительной монархии.
Несмотря на ряд достоинств приказной системы, к концу XVII в. стало понятно, что она не в состоянии справиться с новыми требованиями времени. Петра не устраивали медлительность и неповоротливость аппарата приказов, пересечение ряда компетенций, совмещение функций разных областей права. Все это не соответствовало требованиям регулярного государства, опирающегося на четкую систему узаконений.
В экстраординарных условиях войны Пётр создает несколько новых канцелярий, на которые возлагает функции некоторых приказов. Происходила постоянная ротация ведомств. Попытки введения новой системы центральных органов власти предпринимались в 1712 и 1715 гг.
О проведении новой реформы системы отраслевого управления, вводившей коллегии, Пётр объявил в 1717 г. На этот раз изменения должны были проходить в несколько этапов, включавших формирование штата новых органов, разработку регламентов и инструкций, освоение нового порядка заседаний. В 1718 г. царский указ регламентировал создание девяти коллегий. Их численность постоянно менялась: некоторые были разделены, другие ликвидированы. В результате к концу правления Петра действовало одиннадцать новых ведомств.
В основе комплектования состава коллегий лежал четкий функциональный принцип. Три ведомства заведовали важнейшими областями жизни государства (по мнению Петра) – армией, флотом и дипломатией. Финансовыми вопросами занимались еще три коллегии, отвечавшие за доходы, расходы и контроль. Специальные ведомства контролировали тяжелую и легкую промышленность, торговлю, дворянское землевладение, судебную систему. Права коллегии имел Главный магистрат. Духовной коллегией иногда называли Синод, в реальности все же имевший особый статус.
Генеральный регламент 1720 г. подробно разъяснял компетенцию и структуру коллегий, описывал процедуру заседаний, состав должностных лиц, процесс ведения дел. Некоторые ведомства имели собственные регламенты. По желанию монарха в основу деятельности новых органов был положен коллективный принцип управления. На заседаниях, в которых участвовал весь состав коллегии (президент, вице-президент, советники и асессоры), обязательно выслушивалось мнение каждого присутствующего, начиная с низшего по должности.
