Второй шаг, предпринятый для обеспечения демократического контроля над внешней политикой, это — изменение (однако только в демократических странах) прежней теории и практики ратификации. Под ратификацией понимается окончательное утверждение верховной властью страны договоров, заключенных ее представителями.
До 1918 г. ратификация была почти пустой формальностью. Правительство, имевшее в данное время большинство в парламенте, предоставляло своим послам или лицам, ведущим переговоры, полноту власти подписать тот или иной договор, снабдив их инструкциями о целях, которые должны быть достигнуты, об уступках, которые могут быть, если возникнет необходимость, сделаны. Если лицо, ведущее переговоры, честно выполнило инструкции, договор, который оно подписало, ратифицировался без каких-либо проволочек. Могли иногда возникнуть (как это имело место при обсуждении англо-русской конвенции 1907 г.[41]) дебаты и даже острая критика условий договора. Но во всех, по крайней мере европейских, странах правительство считало себя морально связанным подписями своих уполномоченных. Непризнание этой подписи, или, другими словами, отказ в ратификации, рассматривалось бы как вотум недоверия и вызвало бы отставку кабинета. Сверх того, до 1919 г. такие действия европейской державы рассматривались как отказ от принятых обязательств и нарушение принципов «европейского концерта».
Нужно отметить между прочим, что практика США всегда отличалась в этом вопросе. Согласно части 2 статьи II конституции, право ратификации предоставлено президенту с согласия сената, для чего необходимо, чтобы за ратификацию высказалось не менее двух третей его членов. Благодаря этому закону нередко случалось, что сенат отказывался ратифицировать договор или настаивал на включении различных поправок. Когда в 1807 г. сенат не ратифицировал Лондонского договора и потребовал внесения изменений в договор, Каннинг охарактеризовал действия сената «как нечто необычное во взаимоотношениях между странами». Но сенат продолжал придерживаться этой необычной практики. Наиболее потрясающий пример этой теории — это отказ ратифицировать договор, который был заключен и подписан самим президентом. Я имею в виду Версальский договор.
Этот отказ произвел глубокое впечатление в Европе, и хотя он спутал все решения мирной конференции, он дал возможность остальным странам понять, что эта формальность — ратификация— может разрешить вопрос о демократическом контроле. В настоящее время ратификация каждого договора, заключенного демократическим правительством, не только формально, но и по существу зависит от одобрения большинства обеих палат парламента. Чтобы усилить значение этой меры, первое лейбористское правительство Великобритании установило правило, что любой договор, подлежащий ратификации, должен быть представлен парламенту по крайней мере за три недели до дня ратификации.
