При всех поворотах событий, будь то развал турецкого государства и необходимость предотвращения захвата проливов западными державами, противодействие вторгшимся в Черное море силам интервентов или, наконец, возможность соглашения с отдельными европейскими государствами о благоприятном для России статуте проливов, — в любом случае гарантией успеха мог быть только сильный Черноморский флот.
Об этом с определенностью говорили уроки русско-турецкой войны 1877–1878 гг., во время которой наши сухопутные войска дорогой ценой достигшие Босфора, должны были покинуть его из-за угрозы вторжения на Черное море английского флота.
Особым совещанием двух министров (военного и иностранных дел) и управляющего морским министерством под председательством великого князя Алексея Александровича в августе 1881 г. было определено первенствующее значение возрождения Черноморского флота, по сравнению с задачей усиления остальных флотов России.
В докладе специальной комиссии при составлении кораблестроительной программы на основе опыта войны 1877–1878 гг. подчеркивалось, что отныне Россия „должна быть готова встретить неприятеля за пределами своих вод, у его берегов, будь это в Балтике или в Черном море”. На эти же два флота возлагалось и решение задач, возникающих на тихоокеанском театре, так как считалось, что создание третьего флота уже непосильно для экономики страны. На случай столкновения с Китаем или Японией при мирных отношениях с европейскими державами предполагалось откомандирование в воды Тихого океана эскадры из состава Балтийского и Черноморского флотов. В связи с этим главные силы Черноморского флота должны были состоять из броненосцев, пригодных для действий не только в пределах Черного и Средиземного морей, но и в океане, чтобы их, в случае необходимости, можно было послать на Дальний Восток.
Состав Черноморского флота был определен следующим: 8 броненосцев, 3 посыльных быстроходных судна (крейсера 2-го ранга) и 20 миноносцев. Поскольку в строю имелись только крейсер „Память Меркурия” и построенный в Англии в 1880 г. миноносец „Батум”, предстояло за 20 лет (по программе, принятой на 1883–1902 гг.) построить все 8 броненосцев, 2 крейсера и 19 миноносцев.
Первые 3 броненосца и 4 миноносца были заложены в 1883 г., однако уже два года спустя, ввиду опасений за оборону Балтийского побережья вследствие резкого усиления военных приготовлений Германии, упомянутая программа была Особым совещанием пересмотрена. Из нее исключили 2 черноморских броненосца. Тогда же, в связи с предложениями военного ведомства об усилении подготовки Босфорской десантной экспедиции, черноморская программа была дополнена 6 миноносцами и 6 канонерскими лодками. Сверхпрограммными были и 2 минных транспорта (заградителя) типа „Буг”, построенных в 1891 г. в Швеции.
