В России в то время в Морском ведомстве не существовало органа управления, который бы вел работу по координации деятельности флота, разработке кораблестроительных программ, планов подготовки флота к военным действиям. Считались достаточными решения верховных руководителей флота — Главного начальника флота и Морского ведомства великого князя генерал-адмирала Константина Николаевича и управляющего с 1860 г. Морским министерством вице-адмирала Н.К. Краббе. В случае необходимости для решения флотских вопросов собирались "особые совещания" и создавались "особые комитеты" с участием произвольно подобранных чинов флота и Морского министерства.
Было очевидно, что в случае новой войны винтовой флот не сможет надежно прикрывать побережья России и тем более не в состоянии вести борьбу в открытом море с новыми броненосными кораблями вероятных противников. Выявилась безотлагательная необходимость провести полную перестройку флота на новой технической основе путем быстрого внедрения тех достижений техники и технологии судостроения, которые уже реализовали флоты западноевропейских стран и США.
Активизация постройки броненосных кораблей в других странах обеспокоила российское Морское министерство, и Н.К. Краббе заявил, что появление броненосцев свело к нулю боевую ценность деревянного винтового флота. Поэтому первой задачей стало создание оборонительного броненосного флота. Постройка новых кораблей с металлическими корпусами и паровыми машинами была сосредоточена на Балтике, так как Парижским конгрессом 1856 г. России временно было запрещено держать боевой флот на Черном море. Для подготовки и реализации принятых решений в Англию, Францию и США была откомандирована большая группа специалистов флота и судостроения. С учетом крайне ограниченных ассигнований на судостроение решили взять курс на постройку броненосных кораблей прибрежного действия, обеспечивающих защиту отечественного побережья, и одновременно поддерживать боеспособность созданного в восстановительный период деревянного крейсерского флота. Требовалось использовать мировой инженерно-технический и промышленно-технологический опыт и, вместе с тем, всемерно уменьшать зависимость отечественного судостроения от иностранных контрагентов при поставках судостроительного железа, брони, артиллерийского вооружения и продукции машиностроения.
Польское освободительное восстание 1863 г. в польских землях, принадлежащих России (Королевстве Польском), в котором восставшие рассчитывали на помощь Англии и Франции, привело к обострению отношений между Англией и Россией. Англия не была удовлетворена итогами Парижского конгресса 1856 г. и, предприняв шаги к восстановлению военного союза с Францией, начала мобилизацию флота для вторжения в Балтийское море. Одновременно Англия поддерживала в междоусобной войне восстание южных штатов против северных штатов в США.
