Проблемы сильнейшего неравенства налоговой базы и больших масштабов перераспределения существуют и внутри регионов. Перераспределение бюджетных средств муниципалитетам, особенно субсидий, столь же непрозрачно, как между центром и регионами. Только дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в основном распределяется по формуле.
Третье. Децентрализация должна быть двухшаговой: от центра в регионы, от регионов — в муниципалитеты. Для первого шага важнее всего прозрачные правила распределения трансфертов при некоторой децентрализации налоговой базы и четком соблюдении Бюджетного кодекса (расходные решения центра по полномочиям регионов должны компенсироваться трансфертами из федерального бюджета). Для второго шага децентрализация налоговой базы может быть более масштабной, хотя прозрачность распределения для муниципалитетов не менее важна. Основной механизм децентрализации — изменение пропорций распределения НДФЛ между региональным и муниципальными бюджетами. Это позволит стимулировать развитие городов как центров концентрации человеческого капитала. Издержки велики, внутрирегиональное неравенство усилится, но без стимулирования развития крупных городов Россия вряд ли догонит быстро меняющийся мир. Но это тема отдельного разговора.
Вопрос о власти
Федерализм невозможен без политического представительства регионов. Для этого формально существует верхняя палата Федерального собрания, но вместо олигархов и отставников в ней должны быть избранные представители субъектов РФ, способные согласовывать интересы центра и регионов.
Ключевой фактор эффективной децентрализации — качество региональной и муниципальной власти. Пока оно низкое, социальные лифты для активных и компетентных управленцев работают плохо, чему способствовал длительный период фактического назначения губернаторов, управляемость выборов глав местного самоуправления, почти повсеместное внедрение сити-менеджеров, контролируемых региональными властями. Качество власти вряд ли удастся повысить без восстановления конкурентных выборов губернаторов и мэров.
Эффективная децентрализация невозможна без контроля снизу, со стороны жителей территории. И не надо изобретать велосипед, основные инструменты контроля — честные выборы и свободные СМИ. Очевидно, что России придется пройти через электоральный популизм, рациональные мотивации выбора будут формироваться десятилетиями. Однако в крупнейших городах-миллионниках и крупных региональных центрах, где концентрируется человеческий капитал, формирование реального контроля снизу произойдет быстрее, как и появление новых публичных политиков, прошедших горнило избирательных кампаний.
