Чудеса непрозрачности
Как мы дошли до жизни такой? Поначалу реформы в межбюджетной сфере были рациональными. В конце 1990-х появилась дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле и поэтому более прозрачная. Ее доля в общем объеме трансфертов вплоть до середины 2000-х была не ниже половины всех трансфертов регионам, но к 2008 году сократилась до четверти (см. таблицу). А ведь дотации — самый комфортный для регионов инструмент поддержки, их использование не регламентируется сверху.
Таблица:
Структура основных безвозмездных поступлений (трансфертов) регионам (%)
В 2005 году провели монетизацию льгот, ликвидировав накопившуюся проблему нефинансируемых мандатов и разграничив полномочия центра и регионов по разным категориям получателей социальной помощи. Издержки были велики, из-за фискальных приоритетов реформы Минфин занизил объем необходимых денежных компенсаций, население вышло на улицы. Пришлось аврально увеличивать федеральные трансферты.
Муниципальная реформа, разработанная и проведенная под руководством Дмитрия Козака во второй половине 2000-х, позволила более четко распределить полномочия между уровнями бюджетной системы и повысить сбалансированность доходов и расходов. Кроме того, законодательно закрепили важнейший принцип: расходные обязательства, принятые вышестоящим уровнем бюджетной системы в отношении нижестоящего, должны обеспечиваться трансфертом на их выполнение. Этот принцип продержался не так долго, в мае 2012 года о нем уже не вспоминали.
В 2000-е годы быстро росли доходы и федерального, и региональных бюджетов. Россия получила огромную ренту благодаря взлету цен на нефть. Она частично перераспределялась регионам в виде растущих трансфертов — на реализацию нацпроектов, на инвестиционные цели и т. д. До кризиса 2009 года росли и собственные доходы региональных бюджетов, поэтому зависимость от федеральных трансфертов увеличивалась не так сильно. Кризис 2009 года радикально изменил картину, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов подскочила до 27% (см. график 2). Затем каждый год Минфин пытался сократить объем трансфертов, но без особого успеха. В 2010 году грозились уменьшить трансферты на 20%, а смогли только на 7%. В 2013 году результат тот же (январь — октябрь к соответствующему периоду 2012 года), но в более сложных экономических условиях, поэтому удар по региональным бюджетам оказался сильным.
