Во главе каждого кагала стояла коллегия от 5 до 40 человек, в зависимости от количества членов общины. Каждые три года руководители его переизбирались и утверждались губернским правлением. Во главе коллегии стояли старшины, так называемые «парнесы», из которых самыми влиятельными были четверо, чередовавшиеся ежемесячно. Такая четверка парнесов была полновластным правителем кагала. Остальные же члены коллегии входили в комиссии, выполняя разные обязанности: заведовали благотворительным делом, предоставляли нужные сведения о кагале для городских властей, занимались раскладкой податей, издавали правила относительно торговли и ремесел, распространяя свой надзор и власть на все проявления жизни общины и частных лиц. Кагал разбирал судебные дела, религиозные, гражданские и в некоторых случаях — даже уголовные. Впрочем, религиозно-нравственные порядки велись как бы сами собой в силу твердо установленных обычаев. Все силы кагала были направлены на выполнение обязанностей фискального и административного характера. Кагал вел книги народонаселения, так называемые «ревизские сказки», выдавал паспорта, и без его разрешения еврей не мог переселяться или даже временно отлучаться со своего постоянного местожительства. Сделав раскладку, кагал вносил общую сумму налога в казну. Каждый кагал выделял из своей среды поверенных, то есть представителей, имевших контакт с властью. Поверенные знакомили губернскую и уездную власть с положением дел и ходатайствовали перед ними по тем или иным общинным делам.
Имея обязанности перед властью, кагал получил право распоряжаться невежественной массой, и чем строже была его ответственность, тем больше он проявлял свой произвол по отношению к бесправным своим членам. Кагал тщательно ограждал народ от умственных веяний извне, совершенно обезличил и лишил его свободы во имя неприкосновенности религиозно-бытовых порядков. Произвол же кагала при взыскании податей для государства и сборов для покрытия общинных расходов вызывал неприязненное к нему отношение со стороны рядовых членов общины. Власть кагальных мироедов и «благодетелей» не знала границ. Имея на своей стороне задобренное начальство и поддержку зависящих от них раввинов и клера («клей-кодеш»), они не только ворочали общественными делами по своему усмотрению, но и властвовали над совестью, помыслами и личными делами своих беспомощных, запуганных собратьев. Горе тому, кто восстановил против себя кагальных заправил! Гнев последних грозил рекрутчиной, разорением и многими другими карами.
