Вопросами обеспечения внешней безопасности Российской империи занималось военное ведомство. Среди спецслужб Военного министерства центральное место занимали органы военной разведки. Они были созданы в начале XIX в. военным министром России Барклаем де Толли и являлись необходимой частью управления каждого воинского штаба. Так, на стратегическом уровне зарубежная разведка велась Военно-ученым комитетом и Азиатской частью Главного штаба. Непосредственно ведением разведки вероятного противника занимались военные агенты, прикомандированные к российским дипломатическим миссиям в зарубежных странах, а также лица из состава военно-ученых экспедиций. В 1903 г. после реорганизации органов управления военного ведомства задачами военной разведки стало заниматься 7-е отделение (по военной статистике иностранных государств) 1-го отдела (Военно-статистического) Управления Второго генерал-квартирмейстера Главного штаба.
Главным компонентом зарубежной военной разведки были военные и морские агенты. Они официально представлялись как офицеры русской армии и флота органам внешних сношений иностранных государств. По состоянию на 1899 г. российские военные агенты были аккредитованы в 18 столицах мира, а морские агенты находились во Франции, Великобритании, Германии, Нидерландах, Дании, Швеции, Норвегии, Турции, Японии и США. Как правило, вся информация, в которой были заинтересованы военные и морские агенты, являлась секретной; получить ее можно было только тайными путями — через третьих лиц. Они назывались негласными (тайными) агентами. Разведка, осуществляемая с помощью таких агентов, стала называться негласной (тайной). Основным документом, регламентирующим деятельность военных агентов, являлась «Инструкция военным агентам (или лицам их заменяющим)». Она была специально разработана на основе многолетнего опыта деятельности агентурной разведки русской армии и утверждена военным министром 16 декабря 1880 г. Напомним, что первая соответствующая инструкция появилась 10 июня 1856 г. и была утверждена самим императором Александром II.
В конце XIX в. начал складываться новый постоянный институт негласных военных агентов. Это были офицеры, решавшие разведывательные задачи с позиций должностей прикрытия при российских представительствах в Азии и на Востоке. По согласованию с Министерством иностранных дел в начале XX в. негласные военные агенты появились в Европе. Серьезным препятствием на пути становления этой разведывательной структуры стали неслыханные бюрократические барьеры в виде бесконечных согласований, утверждений, докладов и прочих формальностей, сопровождаемые традиционной российской канцелярской волокитой. Такая переписка о назначении негласного агента длилась месяцами, а иногда годами. Она была испещрена пометками «Совершенно секретно», «Доверительно». В конечном итоге, запечатанная сургучными печатями с соответствующими надписями, она отправлялась обычной почтой. Естественно, она подвергалась соответствующей обработке в стране прибытия, и контрразведывательные органы вероятного противника нередко до мельчайших подробностей знали о секретных поручениях практически каждого российского представителя.
