Территория империи управлялась довольно единообразно. Вся она делилась на ряд крупных регионов – «провинций», по выражению источников. Таких «провинций» (если исключить Италию) насчитывалось всего одиннадцать: Франция, Аквитания, Васкония (Гасконь), Септимания (Готия), Провинция (Прованс), Бургундия, Аламанния, Бавария, Тюрингия, Фризия, Саксония. Франция, в свою очередь, распадалась на Нейстрию и Австразию. Но все названные «провинции» не имели административного значения: это были исторически сложившиеся территории, принадлежавшие когда-то в большинстве своем определенному народу (франкам, баскам, готам, бургундам, баварам, саксам и т.д.), а затем в разное время они были абсорбированы Франкским государством. Административное значение имели подразделения «провинций» – графства, на которые они распадались и которые создавались на основе более древних округов – пагов. Как и паги, графства были очень неодинаковы по размерам; среди них попадались совсем крошечные, как графство Санлис, и огромные, как Овернь. Во главе каждого графства, как и при Меровингах, стояли светская и духовная власти – граф и епископ. Граф ведал «телами», а епископ «душами» подданных, и в принципе они должны были дополнять друг друга, причем при Карле контакт между ними установился более тесный, чем раньше. Однако из-за неясности разграничения их функций бывали частые неувязки, и тогда на сцене появлялись «государевы посланцы» (missi dominici).
Этот институт сложился давно, и предки императора кое-когда пользовались им. Но только Карл сделал его постоянным и регулярным, введя в административную систему. При нем вся территория государства была разделена на несколько округов (missatica), и каждый подлежал контролю двух посланцев, один из которых был лицом светским, другой – духовным. Посланцы исполняли свои должности в течение года, иногда – в течение нескольких лет. Они совершали объезд округа зимой, летом или осенью и во время своей миссии обладали всей полнотой власти. Они разъясняли населению королевские указы, следили за их исполнением, контролировали церковные дела и поведение духовенства и наблюдали за всем, что затрагивало интересы монарха. Когда после принятия императорского титула, в 802 году, Карл решил возобновить присягу всего населения, именно государевы посланцы проводили этот обряд по всем регионам государства. Чаще же всего их внимания удостаивалась деятельность представителей областной администрации – тех же графов и епископов, причем посланцы могли не только отменять их приговоры и постановления, но и смещать с должностей. Для этой весьма ответственной деятельности император, разумеется, выбирал самых испытанных людей из числа сановников и высшего духовенства.
