К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:
1) если бюджетная система несбалансированна по вертикали, когда расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);
2) для уравновешивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);
3) выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);
4) создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);
5) компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.
Перед рассмотрением каждой из этих причин необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и литературе.
В связи с этим важную роль играет механизм межбюджетных трансфертов. Т. Тер-Минассиан выделяет две основные категории межбюджетных трансфертов: распределение регулирующих налогов и гранты.[9]
Регулирующие налоги. Распределение налоговых доходов может происходить на базе распределения налоговых ставок на каждом уровне бюджета отдельно (США) или перераспределения из общей полученной суммы на федеральном уровне. Однако основные принципы разделения налогов в правительственной иерархии не означают, что налог, закрепленный за одним уровнем, не может распределяться одновременно в пользу какого-либо другого яруса. Если следовать этой логике, то возникает иная возможность межправительственного налогообложения – разделение налогов между уровнями правительства. В настоящее время продолжаются дебаты, какой из принципов – предписание или разделение налогов – более соответствует федеративной организации государства.
Система предписания налогов означает четкое разграничение прав собственности между уровнями государственной власти, прежде всего прав на законодательство, доход и управление. Обеспечивая максимальную независимость уровней государственной власти, она последовательно реализует федеративный принцип. Четкое предписание налоговых баз правительственным ярусам позволяет избирателям точно знать, куда и на что расходуется каждый налоговый рубль. Так, налог на собственность, собираемый местными правительствами, позволяет резидентам сравнивать издержки (налоги) и выгоды (общественные товары и услуги). Аналогично, региональные и центральные налоги позволяют резидентам оценивать соотношение «издержки – выгоды» на региональном и национальном уровнях. Чтобы достичь указанного результата, необходимо четкое закрепление налогов за уровнями государственной власти, т. е. отказ от принципа разделения налогов в пользу принципа их предписания.
