Доступ к монарху далеко не всегда получают люди, того достойные. Фаворит, временщик, просто ловкий и беспринципный человек, пользуясь доверием государя, начинает от его имени объявлять указы и постановления. Расцветают произвол, лихоимство, безнравственность и угодничество. Фаворитам нет дела до интересов государства, для них существуют лишь собственные желания. Государственные дела оказываются заброшенными, казна расхищается, на важные должности назначают не достойных, а тех, кто сумел услужить фавориту. Естественно, что придворные в таких условиях руководствуются принципом: "Была бы милость, всякого на все станется".
Монарх, таким образом, оказывается отделен от своего правительства. Для того чтобы исправить положение, надо закрыть эту брешь, лишить случайных людей возможности влиять на государственные дела. Время от времени такие попытки предпринимались. При особе государя создавались то кабинет, то конференция, но, считал Панин, делу это не помогало, потому что функции этих органов законодательно не были определены и в них заправляли все те же фавориты, получавшие еще большую безнаказанность. Панин предлагал окончательно решить эту проблему и учредить официальный и постоянный орган, который оказывал бы монарху помощь в законодательной деятельности, -- Императорский совет.
Идею создания Совета Панин разработал очень подробно. Он даже подготовил манифест об учреждении этого органа. Екатерине оставалось его только подписать. Совет должен был состоять из шести - восьми человек, назначаемых императрицей, -- знающих, способных, заслугами и многолетней деятельностью доказавших свое право участвовать в управлении государством. Среди них должны быть статские секретари -- по иностранным делам, внутренним делам, военного департамента и морского департамента. Все дела, подлежащие рассмотрению государем, докладываются в Совете соответствующим статским секретарем, обсуждаются, после чего монарх и определяет окончательное решение.
Свой проект Панин завершил предложением о разделении Сената на департаменты. Всего их предполагалось создать шесть: внутренних дел (ему, в частности, следовало поручить подготовку проекта нового Уложения), апелляционных дел, коммерческих дел и т.д. Мера эта была не менее насущна, чем учреждение Совета. Обыкновенно сенаторы в обсуждаемые вопросы не вникали. Для исполнения своих обязанностей они считали вполне достаточным в надлежащие дни появляться в присутствии. Сенатор, с горечью писал Панин, "приезжает на заседание как гость на обед, который не знает не только вкуса кушанья, но и блюд, коими его будут потчевать". Если заставить сенаторов сидеть не всех вместе, а по пять человек в каждом департаменте, им будет труднее отмалчиваться и придется внимательнее относиться к своим обязанностям. В любом случае при таком разделении труда рассмотрение дел пойдет куда быстрее.
