20 июля 1941 г. в Берлине состоялось совещание высшего военно-политического руководства Германии, на котором Розенберг представил Гитлеру план будущего административно-политического устройства территории бывшего СССР. По этому плану предполагалось создать пять административных единиц — реихскомиссариатов: «Московия» (центральные области России), «Остланд» (Прибалтика и часть Белоруссии), «Украина» (большая часть собственно Украины и Крым), «Кавказ» (Северный Кавказ, Закавказье и Калмыкия) и «Туркестан» (Средняя Азия, Казахстан, Поволжье и Башкирия). Причем два последних только недолгое время должны были иметь статус реихскомиссариатов: позже их предполагалось объявить имперскими протекторатами, с относительно широким самоуправлением и собственными вооруженными силами.
Однако вследствие провала планов «молниеносной войны» против СССР удалось создать только два рейхскомиссариата — «Остланд» и «Украина». Они начали функционировать 1 сентября 1941 г.
Таким образом, главным творцом оккупационной и национальной политики на территории СССР и тем, кто претендовал на первенство в проведении этой политики, стал А. Розенберг. Основной задачей Розенберг считал умение «подхватить и использовать стремление к свободе нерусских народов СССР и придать им определенные государственные формы, то есть органически выкроить из огромной территории Советского Союза государственные образования и восстановить их против Москвы…».[14]
Наконец, согласно приказу Гитлера от 17 июля 1941 г. на рейхсфюрера СС Гиммлера было возложено «полицейское обеспечение восточных территорий». Последний назначал главных фюреров СС и полиции, являвшихся высшими полицейскими чиновниками в рейхскомиссариатах (им же, по согласованию с военной администрацией, подчинялись также силы СС и полиции, действовавшие в тыловых районах групп армий). Хотя фюреры СС и полиции формально подчинялись рейхскомиссарам или находились в оперативном подчинении начальников тыла армий и групп армий, реальную власть над ними имел только Гиммлер.
Со временем каждая из ветвей немецкой оккупационной администрации стала так или иначе привлекать к сотрудничеству местное население.
В политической сфере это было выражено в создании и функционировании органов так называемого местного самоуправления: сельских, районных и городских управлений. Их соответственно возглавляли старосты, начальники районного управления и бургомистры. Эти органы создавались сразу же по установлении на данной территории немецкой военной или гражданской администрации. Однако нельзя сказать, что они были инструментами немецкой национальной политики. Скорее, они представляли собой пропагандистские инструменты, при помощи которых оккупанты стремились создать впечатление, что местное население сотрудничает с ними.
