Известно, почему Комиссия 1767 г. не составила проекта нового Уложения и что в ней вскрылось. Депутатские наказы жаловались на отсутствие или непрочность первичных основ общежития и требовали, например, чтобы военные не били купечества и платили за забранные у него товары. Потом вскрылась непримиримая рознь сословных интересов: требовали исключительных привилегий, сословных монополий, и только в одном печальном желании разные классы общества дружно сошлись с дворянством – в желании иметь крепостных. Однако поверх всей этой неурядицы противоречивых понятий, взаимных сословных недоразумений, неслаженных или враждебных интересов, делавших невозможным составление стройного, справедливого и для всех безобидного уложения, откуда-то шло течение, которое несло семена будущего, лучшего порядка: оно проявлялось в требованиях издания закона «к приведению разного звания народа в содружество», всесословного участия в местном управлении, учреждения «кратких словесных судов», веротерпимости, учреждения академий, университетов, гимназий, городских и сельских школ и т. п. Это течение шло из общего возбуждения умов, начавшегося вместе с царствованием. Комиссия усилила его. Не все депутаты были люди «способнейшие и чистой совести», как требовал закон. Но они встретились в Комиссии с представителями высших правительственных учреждений и полтора года сидели плечо с плечом, присмотрелись друг. другу и сблизились, обменялись мыслями, напряженно обсуждая важнейшие вопросы общенародного блага и государственного благоустройства, памятуя призыв со стороны власти при открытии Комиссии: «Слава ваша в ваших руках». Вместе с этим призывом депутаты разнесли по всей России аксиомы, усвоенные из «Наказа», и впечатления, вынесенные из этой совместной работы. Оставалось дать подходящее дело гражданскому чувству, столь живо возбужденному, и политическому сознанию, столь заботливо подготовленному. Но, когда через несколько бурных лет, исполненных внешними и внутренними тревогами, в 1775 г. издано было Учреждение для управления губерний, призывавшее именно к такому делу, последовал отклик, не соответствовавший ни пробужденной энергии, ни возбужденным ожиданиям.
Тогда и после винили в этом известные недостатки губернских учреждений, «изящных на бумаге, но худо примененных к обстоятельствам России», по выражению Карамзина. Но в этих учреждениях блеснули две идеи, которые должны были привлечь к себе самое сочувственное отношение общества: это – участие выборных в местном управлении и суде, а в некоторых учреждениях, например в Приказе общественного призрения, совместное участие выборных от трех сословий: дворянства, городского и свободного сельского населения. Это последнее учреждение обещало быть особенно благотворным. Уже давно, приблизительно с половины XVII в., свободные классы русского общества, встречавшиеся для совместной деятельности на земских соборах и в некоторых местных учреждениях, начали расходиться, разделенные сословными правами и обязанностями, сословными интересами и предрассудками, и действовать одиноко, замыкаясь каждый в своем сословном кругу. Теперь власть призывала общество возобновить эту прерванную совместную деятельность на благодарном поприще народного образования и общественного призрения в особом всесословном учреждении, которое вместе с Совестным судом, подобно ему составленным. Учреждение называет «двумя источниками, навеки льющими благодеяние несчастным и бедствующим в роде человеческом и сопрягающими милость и суд воедино», и вслед за тем взывает: «Как можно, чтоб сердца подданных, в коих не угасли сродная жалость и любовь к ближнему, чувствами своими не были тут соподобны величайшему монаршему человеколюбию!» Однако сердца подданных, отвечая чувствами своими человеколюбию законодательницы, отнеслись к ее призыву небрежно, а по местам и неопрятно: уездные дворяне иногда совсем не являлись на съезды для выборов, так что предводитель оставался один, напрасно посылая нарочных за подгородными помещиками, и должен был прибегать к заочным назначениям; выборы производились нередко с явным пристрастием и наглой несправедливостью, по выражению современника Болотова; люди благонамеренные и образованные или устранялись от собраний, или были заглушаемы «благородной чернью» грубого и малограмотного деревенского дворянства, наполнявшего собрание, и эти собрания оставили в наблюдателях то общее впечатление, что там, «кроме нелепостей, ссор и споров о пустяках, никогда ни одно дельное дело не было предлагаемо».
