Это отнюдь не означало, что казенные крестьяне были вполне гарантированы от перевода их на положение крепостных. В 1810–1817 гг. в связи с тяжелым финансовым положением империи было продано в частные руки свыше 10 тыс. душ мужского пола крестьян; широко практиковалась сдача казенных крестьян в аренду частным лицам в Белоруссии и на Правобережной Украине (к концу царствования Александра в аренде там числилось 350 тыс. душ). Казенных крестьян закрепощали и другими путями: например, переводили в удельное ведомство (в разряд удельных крестьян, принадлежавших царской фамилии), приписывали к казенным заводам и фабрикам, наконец обращали в создаваемые при Александре I военные поселения (последнее было худшим видом крепостной зависимости, о чем будет сказано ниже).
О характере мер к смягчению крепостной зависимости крестьян можно судить и по указу 1801 г. о запрещении публиковать объявления о продаже крепостных «без земли» («на своз»), хотя практика таковой продажи не запрещалась: в публикуемых в официальных изданиях объявлениях теперь сообщалось, что такой-то крестьянин или крестьянка не «продается», а «отдается внаймы». Указами 1808–1809 гг. помещикам запрещалось продавать крестьян на ярмарках «в розницу» («с раздроблением семейств», т. е. отдельно мужа от жены и детей от родителей), ссылать крестьян по своему произволу в Сибирь «за маловажные проступки»; помещиков обязывали кормить своих крестьян в голодные годы. Ничтожные результаты дал и указ 20 февраля 1803 г. о «вольных хлебопашцах», предусматривавший выкуп крестьян на волю с землей по обоюдному согласию их с помещиками. Выкупная сумма была настолько высока и сделки обставлялись такими кабальными условиями, что к концу царствования Александра дарованным им правом смогли воспользоваться лишь 54 тыс. душ крестьян, что составляло менее 0,5 % их общего числа. В 1804–1805 гг. был проведен первый этап крестьянской реформы в Латвии и Эстонии. На этом этапе реформа коснулась «крестьян-дворохозяев». Они получали личную свободу без земли, которую должны были арендовать у своих помещиков за установленные законом феодальные повинности — барщину и оброк. Указом 12 декабря 1801 г. недворянские свободные сословия — купцы, мещане, казенные крестьяне получал и право покупать землю. Все эти меры Александра I в принципе не затрагивали прав и привилегий помещиков.
Многие меры Александра I касались просвещения, печати, центрального управления. В 1804 г. был издан цензурный устав, который считается самым «либеральным» в истории России XIX века. Устав гласил, что цензура вводится «не для стеснения свободы мыслить и писать, а единственно для принятия пристойных мер против злоупотребления оною». Цензорам рекомендовалось руководствоваться «благоразумным снисхождением для сочинителя и не быть придирчивым, толковать места, имеющие двоякий смысл, выгоднейшим для сочинителя образом, нежели преследовать». Однако цензорская практика сводила эти благородные пожелания на нет, а годы усиления реакционного курса Александра I характеризуются настоящим цензурным террором. И все же некоторые цензурные послабления в первые годы его царствования нельзя не отметить; расширялась издательская деятельность, — появился ряд новых журналов и альманахов, печатались многочисленные переводы.
