Чем сложнее и разнообразнее становилась жизнь страны, тем многочисленнее и разветвленнее становилась и армия управлявших ею чиновников, тем большее влияние приобретала высшая бюрократия. В конце концов неважно, как возникала та или иная идея. Она могла прийти в голову самому царю или ее подсказывал какой-нибудь доверенный, но не облеченный властью человек. Для того чтобы стать законом, идея должна была пройти через бюрократическую машину, быть рассмотрена в Комитете министров или в Государственном Совете. На утверждение царя предлагалось два мнения — большинства и меньшинства. Царь мог утвердить любое, но даже то, которое исходило из внесенного по указанию «сверху» предложения, могло после согласования с разными ведомствами и ранее существовавшими законами во многом отличаться от первоначального проекта. Самодержец должен был либо подписывать закон, не вполне согласованный с его пожеланиями, либо требовать нового рассмотрения, отдаваясь на милость бюрократической волокиты.
Конечно, царь мог пресечь любые возражения, безапелляционно заявив: «А я решительно другого мнения» (как это не раз делал Александр II). Но, во-первых, признание неограниченности самодержавной власти царя сочеталось в умах самых лояльных его верноподданных с убеждением, что царь морально должен прислушиваться к «голосу земли» и к своим советникам. С этим приходилось считаться, и грубоватый Александр III согласился, например, изменить одну из своих резолюций, когда государственный секретарь А.А.Половцов стал ему объяснять, что резолюция обидна для Государственного Совета и министров. Во-вторых, с усложнением экономической и политической жизни царь все чаще оказывался перед проблемами, в которых он был не в силах противопоставить свое мнение позиции министра. Времена, когда, согласно легенде, Николай I по линейке прочертил на карте трассу железной дороги между Петербургом и Москвой, минули. При обсуждении финансовых дел Николай И иногда мог лишь тоскливо спрашивать С.Ю.Витте, а почему, собственно, нельзя поступить так, как хочет он.
Управление государством с каждым царствованием требовало от монарха все больше времени и сил. Надо было выслушивать и читать всеподданнейшие доклады министров, журналы заседаний Государственного Совета и Комитета министров, отчеты губернаторов и множество других бумаг, вникать в суть вопроса, писать резолюции или просто делать какие-то указания на полях. Пусть такая резолюция нередко подсказана кем-то, стоящим рядом, в его аргументацию тоже надо вслушаться. Погрязая в рутине повседневных государственных забот, царь все больше становился хотя и самым большим, но одним из колес бюрократической машины. И ощущение этого било по самолюбию самодержца всероссийского и хозяина земли русской.
