Целостное публично-правовое обеспечение государственных заемных операций появилось в российском законодательстве XIX века и нашло отражение в статьях Основных государственных законов Российской империи15 и Кредитном уставе16. Условно нормы, регулирующие правильность и своевременность операций по государственным долговым обязательствам, можно сгруппировать следующим образом.
1. Организационно-институциональные меры.
К числу данных мер относится учреждение специальных органов: Комитета финансов, являющегося высшим совещательным органом по делам государственного кредита и финансовой политики (Свод основных государственных законов. Кн. 3. Ст. 1-3); Государственной комиссии погашения долгов, призванной непосредственно осуществлять мероприятия по погашению государственного долга (Кредитный устав. Раздел 1. Гл. 1) и Особенной канцелярии по кредитной части, ведающей делами внешнего кредита (Свод основных государственных законов. Кн. 5. Ст. 594).
2. Гарантии при выпуске государственного займа.
Во-первых, для выпуска государственного займа предусматривался довольно жесткий разрешительный порядок, аналогичный порядку, установленному для утверждения государственной росписи доходов и расходов (Свод основных государственных законов. Ст. 118).
Во-вторых, Министру финансов прямо предписывалось при внесении проекта государственного займа представить не только порядок и меры его погашения, но и источник, из которого суммы для платежа должны быть получены (Свод основных государственных законов. Ст. 477).
В-третьих, Основные законы проводили принцип, согласно которому «лучше сделать временный налог, нежели такой заем, коего скорый и благовременный платеж не основан ни на каком верном источнике доходов» (Свод основных государственных законов. Ст. 476).
3. Гарантии погашения государственного займа.
Во-первых, законодатель следовал основному правилу рынка – платить вовремя и полностью, что единственно обеспечивало успех размещения государственных займов. Суммы для платежа долгов по системе государственного кредита должны отпускаться в определенные сроки с «нерушимою точностью и преимущественно перед всеми прочими государственными расходами» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 48).
Во-вторых, государственный долг обеспечивался ведением специальной статьи в государственные расходы.
В-третьих, в соответствии с Основными законами «при обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам» (Свод основных государственных законов. Ст. 114).
