Фактически существовала государственная монополия на нефть. Например, все богатейшие нефтеносные участки в районе Баку каждые четыре года сдавались царской казной в краткосрочную аренду откупщикам. Прежде чем начать добычу нефти, «откупщик» должен был уплатить сумму аренды за полгода. На территории Северного Кавказа право нефтяного «откупа» с публичных торгов коммерсанты приобретали у Терского или Кубанского казачьего войска, при этом окончательное решение об «отдаче в откупное содержание» принимал Военный министр, находившийся в далёком Петербурге и в ту эпоху куда больше заинтересованный в росте поголовья коней, чем в нефтедобыче.
При таких условиях крупный купеческий капитал опасался вкладываться в нефтяное дело. Краткосрочная аренда «откупов» не позволяла осуществлять долговременные инвестиции. И российская «нефтянка», не смотря на щедрые источники Кавказа, заметно отставала от коллег в США. Например, в 1872 году Россия добыла 25 тысяч тонн нефти – в 35 раз меньше, чем Северная Америка. И на территории Российской империи американского импортного керосина продавалось почти в 9 раз больше, чем бакинского.
Правительство царя Александра II стремясь разобраться в причинах такого отставания образовало сразу две комиссии из чиновников, инженеров и предпринимателей. Одну в Петербурге при Министерстве финансов, вторую – в Тифлисе, как тогда именовали город Тбилиси, в то время «столицу» Кавказского наместничества. Обе комиссии так определили причины отставания от США: «Отсутствие законоположений, способствующих развитию частной промышленности, и существующая ныне откупная система», при которой «парализована частная предприимчивость».
В итоге царь-реформатор осуществил радикальные преобразования и в области нефтяной промышленности, подписав 1 февраля 1872 года «Правила о нефтяном промысле». По новым правилам учреждались так называемые «свободные казенные земли» – территории, где предполагалось наличие нефти. На «свободных казенных землях» право поиска и добычи нефти получили «лица всех состояний, пользующиеся гражданской правоспособностью», как подданные Российской империи, так и иностранцы. Отныне любой желающий мог искать и добывать нефть, уплачивая государству фиксированную аренду по 10 рублей с десятины земли. Подписанные царём «Правила о нефтяном промысле» специально предусматривали, что арендная плата не будет меняться в течение 24 лет.
Помимо свободного поиска новых месторождений нефти, государство «приватизировало» и уже существовавшие. В том же феврале 1872 года император Александр II подписал «Правила об отдаче в частные руки казенных нефтяных источников, находящихся в Кавказском и Закавказском крае». Принадлежащие государству источники в Баку были выставлены на торги в декабре того же года – 46 нефтеносных участков, первоначально оценённых в 552 тысячи рублей, были выкуплены частными коммерсантами за 2 980 307 рублей.
