Следующей особенностью советской формы правления, в отличие от парламентарной, является соединение при ней власти законодательной с исполнительной. Верховным органом страны является Съезд советов. "Всероссийский Съезд Советов, — говорится в Конституции РСФСР, — является высшей властью Российской Социалистической Федеративной Советской Республики". Он должен собираться не реже двух раз в год. Он подводит итоги всей работе и принимает соответствующие решения, которые становятся законом. В промежутках между съездами высшая власть принадлежит Центральному Исполнительному Комитету, избираемому на Съезде. Он одновременно издает и законы, и распоряжения о приведении их в действие; в его руках сосредоточена исполнительная и законодательная власть; его отделы составляют народные комиссариаты, заменившие министерства; его члены работают в этих комиссариатах. Таким образом ЦИК есть работающая коллегия. В свою очередь, ЦИК находится в связи с Исполкомом Коммунистической партии, который и одобряет предварительно те или иные его мероприятия. Иными словами, управление страной сосредоточивается в руках верхов коммунистической партии. В результате это смешение властей ведет за собой ту узурпацию власти и диктатуру меньшинства, от которых предостерегал еще Монтескье. На 8-м Съезде советов в декабре 1920 года делегаты с мест открыто упрекали Совнарком в оторванности от мест, в проведении им политики, не совпадающей часто с интересами широких партийных кругов, в декретировании мероприятий для себя и по своему вкусу. Главные деятели советской власти замкнулись в своей касте, образовали свою высшую советскую бюрократию, заботящуюся лишь о том, чтобы все оставалось без перемен, и чтобы состав делегатов на Съездах советов, слагающихся и без того почти исключительно из представителей одной коммунистической партии, не был слишком оппозиционным для этой, вновь народившейся, бюрократии.
Создав такую схему управления страной через советы, руководители партий придали ей характер строгого централизма. В результате установился необычайно сложный и малоподвижный аппарат, обладающий полнотой власти для издания всяких декретов, также и для проведения их в жизнь, а равно для изъяснения постановлений центральной власти. Весь этот бюрократизм, путаница, параллелизм в деятельности отдельных учреждений и самые приемы их работы возвращают страну к уровню старого приказного строя ХVI-ХVII столетия. К началу 1921 года неразбериха и централизация достигли своего апогея, а вместе с тем, на центральную власть стали сыпаться упреки за то, что, вопреки конституции, местные съезды советов не собираются, и таким образом право на управление страной фактически монополизируется непереизбираемыми исполкомами и их президиумами. Пришлось приступить к реформам. Согласно решению Всероссийского Съезда Советов, ВЦИК внес постановление о регулярных перевыборах советов и о созыве в установленные сроки съездов советов, а равно о восстановлении городских советов и создании их вновь там, где их не было: в уездных и заштатных городах и фабрично-городских поселках. Этими декретами, действительно, было достигнуто расширение функций местного самоуправления. Однако как следствие большей независимости местных властей, стали получаться в их действиях коллизии, так как местные постановления шли иной раз даже вразрез с распоряжениями из центра.
