Стержень царской системы управления исламом и другими неправославными религиями был выкован европейским Просвещением. Начиная с Екатерины Великой (годы правления 1762–1796) империя создавала для своих подданных структуру взаимоотношений с самодержавием, основанную на религии. Екатерина пришла к выводу, что религиозный авторитет во всех его разнообразных формах может принести империи пользу. Императрица и ее преемники не пытались навязать религиозное единообразие своим подданным-неединоверцам, а выработали политику веротерпимости, чтобы такие религии, как ислам, стали фундаментальными структурными блоками империи. Они стремились превратить религиозный авторитет в каждой общине в инструмент имперского правления. Для миллионов царских подданных государство не только проявляло терпимость к другим религиям – оно представляло себя защитником определенных форм ислама, иудаизма, буддизма, протестантизма и др. Конфессиональная политика содействовала своего рода гражданскому участию в делах государства, признававшего только подданных, а не граждан. Царский режим конкурировал за лояльность подданных, особенно тех, у кого имелись единоверцы за пределами прозрачных границ империи. Мусульман, евреев и других неправославных побуждали связывать свои надежды и чаяния с монархией и ее институтами.
Мусульмане были отдельной проблемой для этого имперского проекта. Католики, протестанты, евреи и мусульмане жили в соседних странах, но, в отличие от евреев, не имевших на своей стороне никаких иностранных королей и армий, российские мусульмане могли обращать взоры к османскому султану, который клялся защищать верующих на своих границах. В начале ХХ в. Николай II (годы правления 1894–1917) столкнулся с конкуренцией со стороны не только османов, но и немцев и японцев, старавшихся подорвать мощь империй-соперниц с мусульманским населением, также обещая защищать ислам.
Проводя политику веротерпимости, царское правительство пыталось не только закрыть границы империи, но и распространить собственное влияние на местных мусульман. Суды и административные учреждения глубоко проникали в мусульманские общины, потому что решали внутренние споры между мечетями, синагогами, церквями и храмами. Миллионы мусульман всех слоев общества активно участвовали в этой религиозной политике. Многие из них находили общий язык с режимом, который, как казалось, поддерживал их понимание истинного смысла религии. Мусульмане в конце концов признали империю «Домом ислама» (
