Подобная ситуация имела место вплоть до падения романовской династии, а ведь нужно учитывать, что на содержание управленческого аппарата в начале XX в. уходило 14 % государственного бюджета (в Англии — 3 %, Франции — 5 %, Италии и Германии — по 7 %). Россия была относительно бедна, и даже низкий по численности бюрократический аппарат обходился ей слишком дорого.
В этих условиях у государства не было иного выхода, как обратиться к земскому опыту и попытаться всемерно опереться на местное самоуправление и гражданственность образованного сословия государства. Более того, очевидная и острая нужда государства идеологически оформлялась в рамках уже сравнительно развитой русской философии, особого, самобытного понимания идей гражданственности, отношения народа и власти, имеющего корни в системе православного мировоззрения.
Земские учреждения, понимаемые крупнейшими идеологами этого движения лишь как первый шаг на пути преобразования российского общества, по многим причинам оказались шагом последним и единственным в рамках рассматриваемой эпохи.
Парадоксально, но именно бюрократия, количественно и, что главное, качественно несостоятельная, сыграла роковую роль в судьбе Российской империи, выступив единым фронтом против попыток вырвать из-под ее неэффективного контроля определенные сферы общественной жизни. Необходимо понимать, что российская бюрократия по необходимости обладала весьма широкой сферой контроля. Это хорошо понимал С. Витте, который писал в этой связи Николаю II: «В России по условиям жизни нашей страны потребовалось государственное вмешательство в самые разнообразные стороны общественной жизни, что коренным образом отличало ее от Англии, например, где все предоставлено частному почину и личной предприимчивости и где государство только регулирует частную деятельность… Таким образом, функции государственной жизни в этих двух странах совершенно различны, а в зависимости от сего должны быть различны и требования, предъявляемые в них к лицам, стоящим на государственной службе, т. е. к чиновникам. В Англии класс чиновников должен только направлять частную деятельность, в России же, кроме направления частной деятельности, он должен принимать непосредственное участие во многих отраслях общественнохозяйственной деятельности» [132, с. 543].
Но это участие, в свою очередь, позволяло бюрократии получать дополнительный и немалый доход по известному принципу: «что охраняю, то и имею». Громадное влияние бюрократии, ее особая роль в государстве как привилегированной части элиты (все же российская бюрократия никогда не была только наемными служащими) основывались на чрезмерных полномочиях. И передача этих полномочий представлялась бюрократической массе не столько реформой, облегчающей ей несоизмеримую ношу управления громадной империей, сколько посягательством на саму ее сущность.
