Идеологом «государственнической» модели земств стал петербургский профессор Н. М. Коркунов. «Общественная теория, — писал он, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведывания одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство — каждое ведало только свои собственные интересы. Государственная теория, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. С этой точки зрения самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государству. Согласно общественной теории, самоуправление есть самостоятельное осуществление местным обществом своих собственных, общественных интересов, согласно государственной теории — осуществление государственных интересов» [124, с. 165–166].
Это принципиальное отличие от западных моделей местного самоуправления ярко выразилось в идейной сфере. Так же как и вся «общественность», ее земская составляющая апеллирует к благу России в сакральном понимании и к служению народу. «Это были незабвенные шестидесятые годы, которые здесь, на окраине, переживались позднее, чем в центре России. Первые земские деятели — люди идеала, бескорыстного порыва к труду на общую пользу», — вспоминает земский врач В. Н. Дмитриев [151, с. 22]. Специфическое мышление образованных классов России обоснованно критикует Н. А. Бердяев. «Любовь к уравнительной справедливости, общественному добру, к народному благу парализовала любовь к истине, почти что уничтожила интерес к истине» [24]. Но насколько справедлив этот упрек, учитывая, что в русской традиции истина всегда соединялась со справедливостью в слове «правда»?
Часто любят говорить о чрезмерно забюрократизированной советской власти, а также царской власти в России. Этот распространенный миф не имеет под собой оснований. И в царской России, и в СССР бюрократический аппарат был явно недостаточен для адекватного выполнения управленческих функций и численно (в процентном отношении) весьма уступал бюрократиям стран Запада [55].
Еще эпоха Московского царства со всей очевидностью продемонстрировала решительное противоречие между потребностями государства в управлении и ресурсами государства, выделяемыми на управленческие нужды. Управление посредством земельной аристократии приводило к ее усилению и ослаблению центральной власти. Кормления были не эффективны и потому именно настоятельными нуждами государства можно объяснить введение земского и губного самоуправления XVI в. Определенная самостоятельность, самоуправление на местах были жизненно необходимы быстро растущему русскому государству.
