Но в начальный период войны оккупанты делали основную ставку на подразделения, сформированные на территории Прибалтики. В них входили в первую очередь эстонцы, латыши и финны.
Победа Красной армии под Москвой и, как следствие этого, срыв плана молниеносной войны против СССР заставили оккупантов пересмотреть свои взгляды на использование представителей народов Советского Союза в боевых действиях.
Весной 1942 года в оккупированных нацистами районах появилось значительное количество различных «вспомогательных подразделений», не имевших, как правило, ни четкой организационной структуры, ни штатов, ни строгой системы подчинения и контроля со стороны немецкой администрации. Их функции заключались в охране железнодорожных станций, мостов, автомагистралей, лагерей военнопленных, где они должны были заменить немецкие войска, необходимые на фронте. В группе армий «Север» они назывались «местные боевые соединения» (Einwohnerkampfver-bande), в группе армий «Центр» — «служба порядка» (Ordnungs-dienst), а в группе армий «Юг» — «вспомогательные охранные части» (Hilfswachmannschaften).
Формирование восточных войск на начальном этапе гитлеровцы пытались осуществлять на основе добровольного волеизъявления граждан. Как свидетельствуют многочисленные источники, комплектование восточных формирований производилось примерно по такой схеме. В лагерь военнопленных прибывали вербовщики из представителей немецкого командования, белоэмигрантов, различных эмиссаров и приступали к выявлению лиц, по различным причинам согласившихся вступить на службу в германскую армию. Из них создавалось ядро будущего подразделения. По количеству добровольцев оно, как правило, значительно недотягивало до установленной штатной численности. Недостающих новобранцев отбирали уже по принципу физической годности к несению строевой службы.
Таким способом, в частности, формировались летом 1942 года три батальона на оккупированной территории Орловской области: 1-й батальон — в Орджоникидзеграде (район Брянска), 2-й — в районе Трубчевска, 3-й батальон — в районе Плюсково (20 километров севернее Трубчевска). Во главе батальонов, рот и взводов находились бывшие советские офицеры. При командирах батальонов состояли немецкие офицеры не ниже лейтенантов; в ротах, взводах и отделениях — немецкие унтер-офицеры и солдаты. Они выступали в качестве контролеров-надзирателей за правильным и своевременным выполнением приказов немецкого командования, и их указания были обязательны для каждого бывшего советского военнослужащего, какую бы должность в данном воинском формировании он ни занимал.
