Укрепляя личную власть (выстраивая «вертикаль»), Петр I в 1709 г. вводит деление России на два генерал-губернаторства, Санкт-Петербургское и Азовское (в связи со стратегической важностью этих регионов), и 6 губерний (Московская, Киевская, Архангелогородская, Смоленская, Казанская и Сибирская). В основе реформы был положен принцип «удаленности» территории. С кадровой точки зрения, губернии стали местом «ссылки» «проштрафившихся» политических тяжеловесов или «тепленьким местечком» личных друзей царя.
Екатерина II, недовольная неспособностью местных властей противостоять пугачевскому движению, провела разукрупнение губерний («Учреждение для управления губерний Всероссийской империей» от 7 ноября 1775 г.). Принципом нового деления страны стал количественный: в каждой губернии (к концу правления Екатерины их было около 50) должны проживать 300–400 тыс. душ мужского пола. Одновременно с этим увеличилось количество генерал-губернаторов, которые отныне стали наместниками в регионах, включавших в себя по несколько губерний. Они подчинялись непосредственно императрице, многие были её фаворитами. В общих чертах такая система местного управления просуществовала в гоголевской России до февраля 1917 г., когда их сменили комиссары, а затем национальные республики и «съезды советов».
Законченный вид институт генерал-губернаторов обрел с приходом к власти Николая I, который считал идеалом государственного устройства казарму. Приведем небезынтересную выдержку из «Наказа генерал-губернаторам» 1853 г.:
«В порядке общего губернского управления генерал-губернаторы суть главные блюстители неприкосновенности верховных прав самодержца, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном им крае».
Однако при всех этих весомых полномочиях генерал-губернаторы не сумели предотвратить революций 1905 и 1917 гг.
Сегодняшние полпреды президента также не смогли обеспечить эффективности управления, хотя и регулярно пытаются осуществлять влияние на региональные выборы. Возвращаясь к Наполеону, замечу, что схожую конфигурацию управления оккупированной территорией он уже до войны 1812 года применил в Испании.[130] 8 февраля 1808 года Наполеон подписывает указ, в соответствии с которым Испания разделяется на 7 военных губернаторств (округов). Генерал-губернаторы сосредотачивали в своих руках всю гражданскую власть и были подотчетны лишь лично императору. Полпредами стали давние соратники Наполеона (среди них: Ожеро, Сюше, Дюфур, Дорсен, Келлерман и Сульт).
