Правительство Николая I, бессильное разрешить крестьянский вопрос в целом и провести ликвидацию крепостного права, решило принять серьезные меры для улучшения положения казенных крестьян. Осуществить крестьянскую реформу на государственных землях был призван П. Д. Киселев, быть может, наиболее выдающийся из всех государственных деятелей Николаевского царствования.
29-го апреля 1836 г. было учреждено 5-е отделение собственной
Е. И. В. канцелярии, которому было поручено "преобразовать постепенно управление казенных крестьян". Начальником нового учреждения был назначен генерал-адъютант Киселев, который взялся за дело с основательностью, необычной для бумажных николаевских бюрократов. Прежде всего он разослал по всем губерниям, где были казенные крестьяне, особых чиновников, которые должны были подробно обследовать положение государственных крестьян не только по бумажным "ведомостям", но путем личных опросов крестьян и изучения поданных ими жалоб и заявлений; ревизия эта продолжалась несколько лет (с 1836 по 1840 г.) и собрала богатые материалы о положении казенной деревни.
Не довольствуясь посылкой ревизоров, Киселев сам объехал несколько губерний, для личного ознакомления с положением крестьян. В донесении, которое он подал царю о результатах произведенного обследования, он изображал тяжелое положение казенных крестьян и настаивал на необходимости серьезной реформы в "управлении государственными имуществами". В согласии с его представлениями, в конце 1837 года было учреждено "министерство государственных имуществ", которое учреждалось с тройной целью: "для управления государственными имуществами, для попечительства над свободными сельскими обывателями и для заведывания сельским хозяйством". В следующем году был издан закон о местных органах нового управления. - "Теперь фискальная сторона отступала на задний план, и новая администрация должна была удовлетворять крестьянские интересы {76} независимо от их отношения к казначейству. Благосостояние государственных крестьян должно было стать самоцелью во взглядах и деятельности новой администрации. - Самый план административного устройства отличался стройностью, напоминающей работы Сперанского" (М. Богословский).
Изданное 30-го апреля 1838 г. обширное "учреждение об управлении государственными имуществами в губерниях" (11 ПСЗ, XIII, 11189) заключало "четырехъярусную" систему учреждений. В губерниях учреждались "палаты государственных имуществ" (с управляющим во главе). - Второй ступенью было окружное управление, во главе с "окружным начальником"; при образовании округов за основание принималось уездное деление, но, при незначительном числе казенных крестьян, казенные селения двух или трех уездов могли быть объединены в один округ. Окружной начальник должен был быть носителем попечительной власти, покровителем и защитником подведомственных ему крестьян ("Окружной начальник должен выслушивать терпеливо и с особою внимательностью все жалобы, приносимые ему государственными крестьянами", и "обязан охранять и защищать подведомственные ему волости, сельские общества и принадлежащих к ним крестьян от всяких притязаний, притеснений и злоупотреблений".); он должен также наблюдать за законностью действий органов крестьянского самоуправления (Однако, он не должен командовать сельскими сходами, как впоследствии могли командовать ими земские начальники из отставных корнетов; ст. 31 положения о сельском управлении гласит: "чиновникам палаты государственных имуществ и окружного начальства не дозволяется участвовать в совещаниях государственных крестьян на сельском сходе", - эта степень киселевского либерализма не была впоследствии достигнута ни в императорской, ни в советской России...); он должен, далее, заботиться об улучшении нравственности подведомственных ему крестьян, о заведении приходских училищ, о "врачебном благоустройстве", об обеспечении продовольствия на случай неурожайных годов, о местных путях сообщения, об улучшении крестьянского хозяйства; конечно, он должен заботиться также и о соблюдении государственных интересов, о сборе податей и исполнении натуральных повинностей и о правильном отбывании крестьянами рекрутской повинности.
