В 1818 году Александр поручил H. H. Новосильцеву составить проект конституции для России. Проект Новосильцева, под названием "Государственная уставная грамота Российской Империи", был во многом очень близок к польской конституции 1815 г., откуда он заимствовал большинство статей и даже многие термины. Уставная грамота постановляла, что "государь есть единственный источник всех в империи властей", но "законодательной власти государя содействует государственный сейм", и "образ действия" державной власти {29} "определяется сею государственною уставною грамотой, жалуемою нами любезным нашим верноподданным на вечные времена". Грамота торжественно объявляет о введении в России народного представительства "отныне навсегда".
Характерной чертой Новосильцевской "грамоты" является тенденция федеративного устройства. Российское государство разделяется на большие области, т. наз. "наместничества", из коих каждое состоит из нескольких губерний. В этих областях образуются "сеймы", "рассуждающие" о местных делах и законах и избирающие кандидатов в члены общегосударственного сейма. Из "половинного числа" этих кандидатов составляется, по назначению государя, вторая палата общегосударственного сейма, или "палата земских послов"; верхнюю палату составляет сенат, состоящий из пожизненных членов, по назначению государя. Общий государственный сейм рассматривает проекты законов, "рассуждает" "о прибавлении и уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей" и о составлении общегосударственного бюджета, "равно как и о всех других предметах, на рассуждение по воле государя ему отсылаемых"; далее, сейм рассматривает наказы избирателей земским послам, делает из них извлечения и представляет их правительству для принятия желательных мер. Сеймы наместнических областей собираются каждые 3 года, общегосударственный сейм - каждые 5 лет. Избирательными правами пользуются две группы населения: во-первых, "дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляют между собою дворянские собрания", или "сеймики", которые избирают "земских послов" в наместнические сеймы; во-вторых, выбирают от себя депутатов в сеймы "окружные городские общества", в состав которых входят лица с известным имущественным или образовательным цензом.
Уставная грамота содержит в себе "ручательства", т. е. гарантии прав населения, каковы свобода вероисповедания, "свобода тиснения" (т. е. печати), неприкосновенность личности и собственности; статья 81 устанавливает (точнее подтверждает) "коренной российский закон: без суда никто да не накажется".
