Преодолеть отчуждение власти от общества, установить между ними взаимопонимание и сотрудничество мешали не только подозрительность правящей элиты и полное отсутствие понимания ценностей гражданских свобод, но и половинчатость, неопределенность действовавших законодательных актов, предельная концентрация власти, страх перед любым объединением легальных или полулегальных организаций.
Репрессивные и патерналистские меры, ужесточение требований к легальным организациям, затягивание процесса либерализации приводили лишь к росту числа нелегальных организаций, которые и играли ведущую роль во всех российских катаклизмах. Даже разрешенные общества постепенно превращались в «легальную периферию нелегальных партий». Можно допустить, что «зависимость между реформами и революционным процессом не носила прямолинейного характера» и что после 1906 года столыпинское правительство стремилось к «упорядочению механизмов контроля над общественной самодеятельностью». Но также очевиден и тот факт, что к 1917 году государственная бюрократическая машина катастрофически не успевала за ростом общественной активности в стране. А полноценный законодательный акт об обществах так и не был подготовлен.
Теперь нужно вернуться к началу и вновь повторить, что первый закон об обществах издало только Временное правительство. Постановление от 12 апреля 1917 года «О собраниях и союзах» отменяло разрешительную практику и вводило явочный (уведомительный) порядок открытия обществ. Все без исключения российские граждане наделялись правом «без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам». Общества и союзы, не имеющие своею целью извлечение прибыли, получали возможность устанавливать отношения с любыми общественными и иными организациями в России и за рубежом только в случае регистрации их уставов судебной властью.
Порядок регистрации обществ и союзов был определен особым постановлением, которое регламентировало режим регистрации и закрытия обществ в окружных судах.
Идея о судах возникла не случайно. Еще при подготовке «Временных правил» 1906 года юристы изучали западноевропейский опыт и использовали сочинения известных европейских правоведов, в том числе и работу Лоренца фон Штейна «Исполнительная власть» (1869). Известный немецкий юрист предлагал решения о регистрации и деятельности частных обществ сделать судебной процедурой. Заявления должны были подаваться в окружной суд по месту нахождения правления общества, и дело о регистрации предписывалось рассмотреть в месячный срок на судебном заседании. Закрыть общество можно было тоже только по решению суда.
