Закладка четырех балтийских линкоров венчала длительную борьбу за строительство нового флота. Еще в конце 1906 года Морской генеральный штаб представил в Совет Государственной Обороны проект «малой судостроительной программы на ближайшее четырехлетие»: четыре линкора-дредноута водоизмещением по 21 000 тонн, один броненосный крейсер водоизмещением в 18 000 тонн, три легких крейсера и десять эсминцев. Однако одновременно в Совет Государственной Обороны (СГО) представил проект строительства флота и морской министр Бирилев. Проекты МГШ и морского министра различались, их несогласованность произвела плохое впечатление. Вот тогда-то и сменил Бирилева адмирал Диков. Прежде чем вновь заняться программой судостроения, требовалось разобраться с задачами, которые предстоит решать флоту на всех морских театрах возможных военных действий — на Балтийском и Черном морях, на Тихом океане.
Начальник Генштаба Ф. Ф. Палицын и начальник МГШ Л. А. Брусилов представили в СГО совместный доклад. По Балтийскому театру в нем говорилось: сухопутной армии важно быть уверенной, что морские силы империи в этих водах (Финского залива. — С. З.) в состоянии помешать и в крайности затруднить десант восточнее меридиана реки Наровы. Положение сухопутной армии было бы обеспечено, если бы указанная граница, по имеющимся морским средствам, могла бы быть отодвинута западнее к меридиану Ревеля или, еще лучше, к Олаяд-Моонзунду[21]. Это было сутью той части доклада, которая относилась к Балтийскому театру. После того как совместный доклад ГШ и МГШ был одобрен Николаем II, в марте 1907 года ему же от имени МГШ были представлены «Стратегические основания для плана войны на море». На Балтийском театре, указывалось в секретном документе, вероятный враг России — Германия. Она имеет мощный флот и способна произвести десант на наше побережье в тыл развернутой армии. Возможный союзник ее — Швеция. Наша оборона на море слаба, а потому вероятен удар Германии по столице империи — Санкт-Петербургу. МГШ делал вывод, что в существующих (на 1907 год) условиях российский флот на Балтийском море наступательных задач иметь не может. Характер действий его — оборонительный. Следовательно, необходимо возможно скорее создать «надежную оборону Балтийских вод». До того как это будет обеспечено, надлежит считать ближайшей задачей внешней политики России поддержание союза с Францией и дружественных отношений с Германией и «старание ослабить последнюю вовлечением ее в войну с Англией».
