При Хубилае была разработана система административного управления, которая очень слабо изменилась до последних дней Юаньской империи.>{88} Наиболее разработанными были административные органы, управлявшие метрополией — Монголией, тогда как органы для других территорий были менее эффективными, их функции часто дублировались и т.д. В связи с тем, что управление империей было слабо централизовано, местные органы на отдаленных землях монголы контролировали лишь «по факту».>{89} Религиями ведало Бюро имперских культов. В его ведении было большинство культовых учреждений. В пяти провинциях были его канцелярии. Для Тибета учредили специальное управление Цзуньчжиюань, первым главой которого стал Пагпа-лама.>{90} В 1284 г. управление было переименовано в Сюаньчжунъюань (Бюро буддийских дел). Оно было приравнено к высшим органам власти в империи: управлениям гражданскими делами, армии и контрольной власти. Половину уполномоченных этого бюро составляли миряне, а половину — монахи. Бюро тибетских и буддийских дел возникло в результате слияния в 1329 г. двух разных органов: одного для Тибета (находившегося в руках Сакья) и Комиссии по буддийским делам Южного Китая.>{91}
Еще при Хубилае началась работа по административному делению империи Юань. Завершилась она намного позже, в 1321 г. Согласно хронике «Новая история Юань», империю разделили на 12 провинций.>{92} Помимо территорий Китая и государства Цзинь, в провинции были включены земли Монголии (в две провинции), Тангутской империи, Амдо, части Южной Сибири, а также вся Корея.
Хотя Тибет не был включен в них, еще раньше его поделили на несколько «дорог» (областей). Верховная власть над ним была у главы Сакья. При нем состоял чиновник — пончен, ведавший гражданскими и военными делами. Этот чиновник находился также под контролем монгольского Бюро по умиротворению. Согласно тибетским данным, «он правит по приказу ламы и мандату императора. Он защищает два закона (религии и гражданский) и ответственен за спокойствие (страны) и процветание (религии)».>{93}
В 1264 г. Кам и Амдо (где становилось все больше монголов) были выведены из-под административного управления Центрального Тибета.>{94} Эти земли плохо контролировались, непокорные племена приходилось часто «умиротворять». Монголы могли сделать это наиболее эффективно. С 1256 по 1355 г. они посылали туда войска 21 раз. У, Цанг и Нгари-Корсум остались в прямом подчинении Пагпа-ламе. В них монголы образовали управления более низкого ранга, которые занимались не столько администрированием, сколько надзором.
