Смене настроений масс или небольшому политическому кризису, как правило, сопутствовали отзывы депутатов и избрание других представителей, которые, в свою очередь, выбирали новый состав исполкома. Эти постоянные смены состава мешали Советам принимать или осуществлять последовательный план действий. Депутаты ограничивали свою деятельность принятием резолюций, одобряющих или порицающих правительственные декреты и призывающих народ подчиниться им или пренебречь ими.
В течение первых 60 дней революции Временное правительство пыталось не замечать существование Советов. Члены кабинета полагали, что Советы имеют право вмешиваться в дела правительства не больше, чем любая другая политическая группировка или общественная организация. Но руководители Советов так не считали и продолжали вмешиваться в вопросы, не входящие в их компетенцию, а правительство официально не реагировало на такое вмешательство и не принимало решительных мер для его пресечения.
В этой политике игнорирования реальности Временное правительство пользовалось поддержкой всех либеральных и националистических группировок. Образованные россияне оспаривали право заводских рабочих и солдат говорить от имени всего народа. Более всего их возмущало то, что Петроградский Совет, будучи учреждением местного самоуправления, постоянно оказывал давление на общенациональное правительство.
У сторонников Советов имелись свои аргументы. Они указывали на то, что Временное правительство является преемником Думы, которую избирали на основе старого дискриминационного избирательного права и которая, следовательно, не отражала подлинных интересов общества. Аргументы сторон, однако, были большей частью выше понимания трудящихся масс.
Для солдат и рабочих революция означала установление народного правления, и они утверждали свои права посредством избрания народных представителей в местные Советы. Представители Думы и Временного правительства были отделены от них сложной системой делегирования власти, а также культурным и образовательным барьерами. Однако депутаты Совета были избраны народом и выражали надежды и страхи масс гораздо точнее, чем любая другая политическая группировка, и подавляющее большинство трудящихся считали, что руководству Советов можно доверять.
Соотношение двух противоборствующих сил выявилось в то время, когда Временное правительство было вынуждено искать помощи Петроградского Совета, с тем чтобы утихомирить майские беспорядки. На одной стороне действовал официальный кабинет министров, имевший всю полноту ответственности, но не способный контролировать массы, на другой — Советы, пользовавшиеся доверием и поддержкой масс, но лишенные ответственных исполнительских функций. Такое разделение власти не могло длиться долго, рано или поздно одна из сторон должна была уничтожить другую.
