До революции руководство флотом осуществляло Морское министерство, в состав которого входили Адмиралтействсовет, Морской генеральный штаб, главные управления, управления, отделы и службы флота. 8 ноября 1917 года был образован Военно-морской революционный комитет (ВМРК), к которому перешли функции распущенного Центрофлота (создан в апреле 1917 г.). ВМРК подчинялся Петроградскому военно-революционному комитету и состоял из нескольких секций: военной, контрольно-технической, личного состава, хозяйственной, редакционной и следственной. Созданный комитет вел борьбу с саботажем и контрреволюцией и осуществил подготовку Всероссийского съезда моряков военного флота.
На 2-м Всероссийском съезде Советов был образован Комитет по военным и морским делам — первый высший орган военного управления, объединивший в одних руках все функции централизованного руководства вооруженными силами государства.
В ноябре 1917 года приказом по флоту и Морскому министерству была образована Верховная морская коллегия, в которую вошли П.Е. Дыбенко, капитан 1-го ранга М.В. Иванов и В.В. Ковальский (в дальнейшем ее состав несколько изменился). Она провела реорганизацию флота и ввела коллегиальное руководство в центральных органах морского ведомства.
На состоявшемся в декабре 1917 года Всероссийском съезде военных моряков были обсуждены вопросы о текущем моменте и вопросы об управлении флотом, упразднен Адмиралтействсовет, функции которого передавались созданной Морской секции ВЦИК (с 13 декабря 1917 года— Законодательный совет морского ведомства). На нее возлагались следующие задачи:
— разработка положений по флотским вопросам;
— рассмотрение штатов;
— кораблестроительные программы;
— планы боевой подготовки;
— вопросы подготовки кадров для флота;
— вопросы финансирования.
На съезде было принято решение образовать Управление всероссийским военным портом, Управление морскими заводами и Верховную морскую следственную комиссию. Съезд постановил сохранить Верховную морскую коллегию, которой были подчинены действующие флоты и флотилии. В изданном декрете советской власти это было закреплено законодательно.
Декрет Совета Народных Комиссаров
I. Изъять флоты Балтийского и Черного морей со входящими в их состав укрепленными позициями, частями, управлениями и учреждениями Морского ведомства, а равно Приморскими крепостями и Приморскими фронтами крепостей, имеющих и сухопутный фронт, из непосредственного подчинения Северному и Румынскому фронтам и подчинить их непосредственно и во всех отношениях Верховной Морской Коллегии, предоставив последней, по отношению к ним, право главнокомандующего флотом…
