Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только председатели Советов – от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).
Знаменитый Указ Президента о поэтапной конституционной реформе от 21 сентября 1993 г. (Указ № 1400) преобразовал Совет Федерации в палату Федерального Собрания. Предполагалось, что действовать в этом качестве он начнет после формирования другой палаты – Государственной Думы, то есть фактически с января 1994 г. Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом, Совет Федерации должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».
Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. установил, что палата будет состоять из депутатов. Каждому региону полагалось избрать двоих. Работать им предстояло четыре года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации.
Почему Ельцин изменил (скорректировал) свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета фактически развалилась вся система Советов. Одни самораспустились, другие были распущены Ельциным или главами, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решениями Президента их должны были заменить новые парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. половину состава Совета Федерации из спикеров представлялось невозможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, большинство глав были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы в почти наполовину назначенным, что в тогдашней политической ситуации выглядело бы откровенным перебором. В-третьих, многие в Кремле ожидали, что на федеральных выборах 12 декабря 1993 г. (с выборами в Думу совместили и всенародное голосование по новой Конституции) победу одержат именно сторонники ельцинского курса.
