Подготовка Учредительного собрания. Созыв Учредительного собрания при всем желании Временного правительства сделать это в кратчайший срок, как требовало этого принятое на себя правительством обязательство, закрепленное присягой, не мог состояться до введения на местах новых демократических органов самоуправления, способных провести выборы. С другой стороны, хотя правительство обязалось также привлечь к выборам и армию, у первого состава Временного правительства сложилось убеждение, что сделать это можно лишь в момент затишья военных операций, то есть не раньше поздней осени. В этих пределах правительство вполне добросовестно не хотело никаких промедлений и при первой возможности, предоставленной ему неотложными текущими делами, занялось этим вопросом. Уже 25 марта Временное правительство постановило образовать для выработки проекта избирательного закона в Учредительное собрание «Особое совещание» под председательством назначенного правительством лица (Ф. Ф. Кокошкина), с участием приглашенных им же специалистов по государственному праву, статистике и других сведущих лиц, а также «политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России». Однако же созыв этой комиссии затормозился ввиду того, что председатель Совета рабочих и солдатских депутатов Н. С. Чхеидзе некоторое время вовсе не отвечал на сделанное ему предложение об определении численности представителей в совещании от демократических организаций, а затем предложенное юридической комиссией при Временном правительстве число их вызвало разногласие. К середине апреля юридическая комиссия разработала примерный перечень вопросов, подлежащих решению при составлении избирательного закона, и разослала его всем организациям, имеющим быть представленными в совещании. Комиссия рассчитывала, что в ближайшем будущем представители организаций (всего 41 член) будут делегированы, и 25-30 апреля можно будет начать работу. Но новые проволочки с посылкой делегатов, в особенности национальных групп, привели к тому, что при первом правительстве работа особого совещания так и не началась. Во всяком случае основные положения избирательного закона были уже выработаны юридической комиссией: это те самые положения, которые были доложены Ф. Ф. Кокошкиным на апрельском съезде партии народной свободы и приняты им.
Намеченная Временным правительством программа деятельности, таким образом, была или осуществлена, или подготовлена к осуществлению. Но не в этой области законодательных работ, осуществлявших великие принципы революции, лежали те трудности, которые, быстро возрастая, уже к концу второго месяца парализовали работу первого состава Временного правительства. Одну из этих трудностей мы уже отметили — это исчезновение власти в провинции и вытекавшая отсюда полная невозможность приводить в исполнение решения центрального правительства. Другая трудность заключалась в том, что власть, выпущенная из рук Временного правительства, была захвачена социалистическими партиями, поставившими своей прямой задачей организовать «демократию» как в центре, так и в провинции для осуществления своих партийных лозунгов.
