Наконец, Паганское государство было окружено находившимися в вассальной зависимости горными племенами. Племена платили Пагану дань, и в горы под предлогом «успокоения» направлялись военные отряды «охотников за рабами».
В нуиннам и на границах стояли крепости и укрепленные города «мруи» (теперь это слово в бирмансков языке превратилось в «мьо», что означает город или населенный пункт). Крепости были многочисленны, особенно вдоль восточной границы. Гарнизонную службу в них несли не только бирманские части, но и отряды, набираемые из горных племен.
Самой мелкой административной единицей в Паганском государстве были «рва» — деревни. Под этим термином понималась деревня и окружающие ее поля. В надписях упоминается более ста пятидесяти различных деревень. Разумеется, число их в Пагане было значительно большим. Рва обычно назывались по именам людей, по национальности ее обитателей («кала рва» — индийская деревня, «тинлуин рва» — монская деревня), по специальности ее жителей («пантхьян рва» — деревня каменщиков) и т. д. Бывали и деревни, населенные исключительно рабами, однако их число, очевидно, было невелико.
В городах наименьшей административной единицей был «арап» квартал. Например, в Пагане существовал «панпват арап» — квартал гончаров.
Во главе Паганского государства стоял царь, власть которого была наследственной и, как утверждают надписи и хроники, абсолютной. Царь считался «воплощением Будды», «господином всех, хозяином всей воды земли» и т. д. Все сделки происходили только с согласия царя, наследника себе царь выбирал сам и т. д.
Интересно сравнить положение паганского царя с положением правителей в соседних странах. В Камбодже например, цари пользовались неограниченной властью: там царь не только господин всех и вся в государстве, он объединял в своем лице светскую и духовную власть и являлся воплощением Шивы.
Если мы обратимся к раннему средневековью Индии, то обнаружим там разделение власти на светскую и духовную, когда во главе государства обычно становился кшатрий, а брахманы зачастую не только обладали правом контроля над царем, но даже в ряде случаев могли смещать неугодного им правителя.
Положение царя в Паганском государстве было средним между абсолютной властью главы Камбоджи и ограниченным правлением индийских кшатриев. Несмотря на формальную абсолютность власти, паганский царь был вынужден считаться с родовой аристократией каруинов, с паганской знатью и с буддийским духовенством, особенно если учесть, что на практике монастыри в Пагане были во многом независимы от государства и эта независимость с ходом времени укреплялась. В то же время неизвестны случаи свержения с престола царя, неугодного буддийской верхушке.
